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Doutrina

Responsabilidade Administrativa da Administração Pública e do Privado


Autores:
VICENTE, Marina Barbosa
TEOTÔNIO, Henrique Augusto Freire

RESUMO: Durante a história da humanidade verificamos que os administradores públicos sempre tentaram afastar sua responsabilização pelos danos causados a terceiros. Nesse sentido, de acordo com o atual sistema jurídico brasileiro, a Administração Pública, assim como, a pessoa jurídica de direito privado que presta serviços públicos responde objetivamente pelo dano lesivo causado.

PALAVRAS-CHAVES: Responsabilidade objetiva; Administração Pública; pessoa jurídica de direito privado que presta serviços públicos.

SUMÁRIO: I. Introdução. II. Teorias do Risco Administrativo e do Risco Integral. III. Responsabilização de Pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos. IV. Conclusão. V. Referências

I - INTRODUÇÃO

Ao longo da história os governantes e o próprio Estado usaram da religiosidade e da divindade para se eximirem de responsabilidades sobre seus atos e os danos causados a terceiros. Ao generalizar ou mistificar o Estado, eles afastavam a possibilidade de uma responsabilização pessoal ou individualizada por parte dos governantes, que deveriam representar a vontade da população e não de uma suposta divindade.

A França entre 1638 e 1715 foi governada por Luís XIV - conhecido como "Rei Sol" - e por centralizar nele o poder do Estado ao pregar o fato de ser ele um representante de Deus na Terra e, como é de conhecimento, de acordo com a Bíblia, Deus nunca erra (Josué 21:45). Desta forma, sendo ele um representante de Deus na Terra, o mesmo jamais errava, apenas agia de acordo com a vontade de Deus.

Na época, a população francesa, quase em sua totalidade, era composta por católicos, tendo em vista que outras religiões eram totalmente estereotipadas e consideradas como "bruxaria". Esses julgamentos morais e sociais eram, portanto,resquícios da santa inquisição que durante anos perseguiu, queimou e matou aqueles que eram julgados em tribunais públicos. Assim, os ateus e as pessoas que possuíam uma religião diversa da católica eram sentenciados e assassinados.

Durante muitos anos, utilizando desse sentimento e religiosidade fervorosa da população, muitos absolutistas centralizavam os poderes e funções do Estado para não serem responsabilizados pelos seus atos, o que gerava uma espécie de blindagem mítica sobre os governantes que eram vistos como seres perfeitos. Desta forma, a conhecida frase "O Estado sou eu" tão difundida por Luís XIV representa muito bem essa centralização total de poderes no governante e o pensamento predominante na época.

Como bem sabemos, a história cobra, apesar de muitas vezes levar tempo, porém "a conta sempre chega" e o sentimento de insatisfação, revolta e injustiça passou a assolar os franceses que viviam na miséria ocasionando, portanto, a Revolução Francesa que condenou a família real francesa por traição ao tentarem fugir da França e teve como consequência seus membros guilhotinados. Dessa forma, verifica-se que mesmo que de forma cruel e desumana acabaram sendo responsabilizados por seus atos.

Outro notório evento de revolta com governantes foi a denominada Primavera Árabe que ocasionou o assassinato de ditadores, derrubada de governos e a perseguição de governantes africanos que de forma ditatorial governavam a população, censuravam redes sociais e determinavam normas de comportamento.

No Brasil, a ditadura militar que começou em 1964 e durou 21 anos foi totalmente repressiva, resultou em diversas pessoas torturadas e mortas pelo próprio Estado que instaurou atos institucionais os quais visavam apenas a censurada imprensa, o impedimento de manifestações artísticas contra o governo e perseguir aqueles que não concordavam com as medidas adotadas pelo Estado. Os militares responsáveis foram anistiados com a Lei n 6.683 como forma de fazer com que colaborassem e prestassem esclarecimentos públicos, sem o receio de sofrerem sanções legais.

O Estado foi responsabilizado de uma forma histórica e social, gerando conhecimento público e conscientizando as pessoas de forma a não repetir essa triste fase da história brasileira, justificada pela necessidade de moderação das forças armadas para impedirem o avanço do comunismo oriental.

A democracia semidireta como vivemos atualmente, permite que a população vote nos governantes que irão representá-la no senado, câmara dos deputados, governosmunicipal, estadual e federal e, da mesma forma, a população pode ainda por meio da ação popular solicitar a abertura de um processo de impeachment por parte de um governante. O estado democrático, por sua sua vez e como consequência lógica também gerou a laicidade do Estado que passa a não ter uma única religião como oficial.

Os governantes passam a serem diretamente responsáveis pelos seus atos de forma objetiva, o que permite que os funcionários públicos apesar de protegidos pela função ou instituição, ainda assim, possam vir a ser responsabilizados por condutas incompatíveis com o cargo ou que gere dano concreto à terceiros. Cabendo inclusive, ação de regresso da instituição sobre a pessoa física do funcionário público dependendo da conduta que àquele praticou.

No direito existem dois tipos de responsabilidades: a responsabilidade objetiva e a reponsabilidade subjetiva. A primeira decorre exclusivamente da ocorrência do fato, não dependendo da aferição de dolo ou culpa, citando-se como exemplo uma ambulância do SAMU que colide contra o veículo do particular, ocasionando o dever de indenizar, independente de dolo ou culpa.

Enquanto a responsabilidade subjetiva é aquela que sempre dependerá da demonstração de dolo ou culpa, necessitando, portanto, de comprovação de que o resultado foi querido ou dependeu de negligência, imprudência ou imperícia. Dessa forma, diferente da objetiva, não é presumida.

Em regra geral, o Estado como representante da administração pública responde objetivamente pelos danos causados a terceiros. Dessa forma, cabe ao Estado posteriormente ingressar com ação de regresso contra os funcionários públicos para que respondam pessoalmente pela conduta culposa ou danosa praticada. De igual maneira deve ocorrer com os funcionários privados que prestam serviço público.

II - TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO E TEORIA DO RISCO INTEGRAL

A teoria do risco administrativo, prevista no artigo 36, § 6º da Constituição Federal, é a adotada pelo sistema jurídico brasileiro. De acordo com a mesma, o Estado necessariamente deve indenizar o particular pelos atos administrativos que causaram dano, contudo o Estado poderá vir a comprovar excludente de responsabilidade do Estado e consequentemente sua não culpabilidade em sentido lato sensu pelo dano gerado.

Por sua vez, as excludentes de responsabilidade que podem ser alegadas pelo Estado em sua defesa são: a culpa exclusiva da vítima que der causa ao evento lesivo, como exemplo um cidadão suicida que pula de uma ponte e acaba sendo atropelado por uma ambulância; ou a culpa exclusiva de terceiros, que não gerará culpabilidade para a administração pública que não tiver contribuído para a conduta lesiva.

Outras excludentes que poderão ser alegadas são o caso fortuito ou força maior que decorrem de eventos imprevisíveis tanto derivados da ação humana quanto por ação da natureza e, essas quebram com o nexo de causalidade e relativizam a contribuição da administração pública com a conduta danosa causada.

Para uma possível responsabilização, deve-se atentar ao princípio da "reserva do possível", o qual vincula os atos praticados pelo poder público a prévia dotação orçamentária e a restrição de verbas e rendas, limitando a sua atuação em todas as áreas de necessidade humana, realizando apenas aquilo que é possível dentro da esfera administrativa.

Em contrapartida, vale ressaltar a existência do princípio colidente do "mínimo existencial", o qual obriga a administração a investir prioritariamente nas necessidades de sobrevivência da população, notadamente a mais carente, obrigando o Estado a investir preferencialmente nas áreas da saúde, educação e saneamento básico, dentre outras avocações indispensáveis a mantença da vida humana e de seu adjetivo fundamental: a dignidade da pessoa humana.

A teoria do risco integral aumenta ainda mais a responsabilização do Estado e não admite qualquer alegação de excludente por parte da administração pública, bastando apenas a existência do evento lesivo e do nexo de causalidade para se gere a obrigação de reparação por parte do Estado. Assim, podemos citar como exemplo previsto para a adoção do risco integral na legislação brasileira o caso de acidentes nucleares (artigo 21, inciso XXIII, da Constituição Federal).

III - RESPONSABILIZAÇÃO DE PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO QUE PRESTAM SERVIÇOS PÚBLICOS

A administração pública é a responsável direta pela prestação dos serviços públicos, contudo indiretamente esta pode por meio da permissão ou concessão autorizara terceirização dessa prestação de serviço para outra pessoa jurídica de direito privado, nos termos do artigo 175 da Constituição Federal brasileira.

Essa transferência de atribuições para a pessoa jurídica de direito privada gera uma série de consequências jurídicas, sendo a mais relevante delas a responsabilização objetiva do particular que prestará serviços públicos pelos danos causados a terceiros.

Como verificamos anteriormente, esse tipo de responsabilidade é presumida e inerente ao ato lesivo praticado, portanto sem necessidade de comprovação, cabendo apenas a discussão em relação ao dolo ou culpa dos agentes envolvidos e da administração.

Nesse sentido, os ministros do Supremo Tribunal Federal votaram em sua maioria a fim de negar provimento ao Recurso Extraordinário n 591874, sob relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski que decidiu ser a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público de cunho objetivo relativamente a terceiros usuários e não usuários do serviço.

Desta forma, vale dizer que a responsabilização objetiva do Estado perante o particular tem como objetivo precípuo a tentativa de igualar o desnível jurídico entre o particular e o Estado. De acordo com Alexandrino:

"A responsabilidade objetiva Estatal reconhece a desigualdade jurídica que existe entre um particular e o Estado. Portanto, visa tutelar o interesse coletivo, assegurando a prevalência jurídica deste interesse ante aos do particular, afirmando o princípio da supremacia do interesse público" (ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.)

Nesse sentido, seria injusto que a pessoa jurídica de direito privado que viesse a prestar serviços públicos respondesse de forma subjetiva e não objetiva, tendo em vista, a dificuldade do terceiro que sofreu danos de provara culpa ou dolo das condutas administrativas.

Ao denotar uma possível responsabilização ou não por parte da pessoa jurídica de direito privado que presta serviços públicos por dano causado a terceiro não usuário não seria correto justificar a não responsabilização com base em uma qualidade específica da vítima do ato lesivo, considerando, que a constituição protege a todos e tendo como exemplo os contratos extrajudiciais do direito civil em que uma pessoa sem qualquer vínculo jurídico com terceiro lesado deve ser responsabilizado pelo ato que provocou o dano.

Em relação ao tema observamos, sábias são as palavras de Hely Lopes Meirelles:

"...Não é justo e jurídico que a só transferência da execução de uma obra ou de um serviço originariamente público a particular descaracterize sua intrínseca natureza estatal e libere o executor privado das responsabilidades que teria o Poder Público se o executasse diretamente.." (MEIRELLES, HELY LOPES. 1997)

Além disso, o Ministro Celso de Mello do Superior Tribunal Federal ao comentar a decisão da 2ª Turma do STF no julgamento do Recurso Extraordinário n 262651/SP que versava sobre a responsabilização ou não por parte da pessoa jurídica de direito privado que presta serviços públicos por dano causado a terceiro não usuário, proferiu as seguintes palavras: "O texto constitucional não faz qualquer exigência no que concerne à qualificação do sujeito passivo do dano; isto é: não requer que os atingidos pelo dano o sejam a titulo de usuários."

É de praxe do ordenamento jurídico proteger o particular lesado que se encontra em desvantagem jurídica. Sendo um das funções do direito sempre proteger a parte mais frágil da relação jurídica, como verificamos no Código de Defesa do consumidor (CDC) que resguarda o consumidor em detrimento das grandes empresas; bem como a Consolidação das Leis Trabalhista (CLT) que resguarda o empregado em detrimento dos empregadores.

Portanto o particular lesado mesmo não sendo usuário do serviço público prestado pela pessoa jurídica de direito privado ainda assim poderá exigir a responsabilização deste de forma objetiva, ou seja, sem a comprovação de dolo ou culpa, apenas apresentando o dano causado e o nexo de causalidade com o causador do ato lesivo.

IV - CONCLUSÃO

Ao longo do trabalho verificamos que na história os governantes sempre usaram da religiosidade e da mitologia para justificar seus atos e medidas. Os monarcas absolutistas franceses faziam a população crer que eles eram representantes de Deus na Terra o que afastava uma possível responsabilização deles por decisões erradas, tendo em vista que tudo representava a vontade de Deus e que a mesma jamais errara.

Na história recente do Brasil, também verificamos governos autoritários que relativizaram sua reponsabilidade pública perante a população e como exemplo temos a ditadura militar e o governo Getúlio Vargas e, em comum ambos governos autoritários justificaram que apenas tomaram as decisões da forma que tomaram por necessidade emergencial, por um temor iminente e a fim de proteger a população de algo ou alguém que ameaçasse a pátria.

Logo, essa relativização de suas condutas excessivas e abusivas foram justificadas por uma falsa equivalência e proporcionalidade entre as medidas drásticas que foram tomadas e o grau de perigo que ameaçava a pátria. Tempos de turbulência política, jurídica e social são o cenário perfeito, portanto, para os governantes e funcionários públicos justificarem determinadas medidas e atos realizados. Além disso, o cenário também é totalmente favorável para fraudes, desvio de dinheiro público e uso indevido de verba pública.

A responsabilização objetiva do Estado e das pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos surge como uma forma de fazer com que esses sejam sancionados por uma decisão ou atitude que impacte terceiro causando danos. No sistema jurídico brasileiro atual utilizamos a teoria do risco administrativo de forma geral e ampla, permitindo a alegação de excludentes de reponsabilidade para afastar a culpabilidade.

Para ponderar uma possível contribuição do acusado no dano causado é necessário analisar o princípio da "reserva do possível" em contraponto ao princípio do "mínimo existencial". Ou seja, se faz necessário a verificação do fato se o Estado ou particular que preste serviço público realmente na prática seriam capaz de evitar ou remediar o dano causado a terceiros.

A pessoa jurídica de direito privado que presta serviços públicos responde objetivamente por dano causado a terceiro, sendo essa vítima usuária ou não do serviço prestado, pois, o texto constitucional não exige uma qualidade específica da parte passiva para uma possível responsabilização, sendo necessário apenas comprovar o dano causado e o nexo de causalidade com o causador.

Por fim, vale dizer que o ordenamento jurídico protege a todos, principalmente àqueles mais frágeis e com desvantagens jurídicas e, nesse sentido, os lesados sendo ou não usuários dos serviços públicos pelo particular poderão exigir a sua responsabilização objetiva pelo dano causado.

V - REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.

CARVALHO FILHO, Jose? dos Santos. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Lumen Juris.

MELLO, Celso Anto?nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, Sa?o Paulo: Malheiros.

Disponível em: <https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/a-responsabilidade-civil-do-estado/#_ftn16> Acesso em 21 junho 2020.

Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/11198/responsabilidade-da-pessoa-juridica-de-direito-privado-prestadora-de-servico-publico-em-relacao-aos-nao-usuarios-do-servico> Acesso em 21 junho 2020.

Disponível em: <https://stf.jusbrasil.com.br/noticias/1783143/prestadora-de-servico-publico-tem-responsabilidade-objetiva-em-relacao-a-terceiros-nao-usuarios > Acesso em 21 junho 2020.

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