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Doutrina

O princípio do usuário pagador e a gestão pública dos direitos difusos e coletivos


Autor:
MORGANTI, Daniela Marinho

THE PRINCIPLE OF THE PAYING USER AND THE PUBLIC MANAGEMENT OF DIFFUSED AND COLLECTIVE RIGHTS

RESUMO:

O presente artigo tem o objetivo de tratar sobre o princípio do usuário pagador e a gestão do Estado dos direitos difusos e coletivos. O intuito é disseminar o tema e demonstrar a importânciadesse princípio na garantia desses direitos. O assunto está dividido de maneira didática para facilitar a leitura e a compreensão.O princípio do usuário pagador tem por objetivo permitir que um particular use um recurso ambiental mediante pagamento, este é feito ao Estado, por ser o gestor dos bens ambientais, devido a sua titularidade coletiva.

Palavras-chave: Direitos difusos e coletivos; direito ambiental; princípio; usuário pagador; Poder Público.

ABSTRACT:The purposeofthisarticleistodealwiththeprincipleofpayinguserandthe management oftheStateofdiffuseandcollectiverights. The aimistodisseminatethethemeanddemonstratetheimportanceofthisprinciple in guaranteeingtheserights. The subjectisdivided in didacticwaytofacilitatethereadingandtheunderstanding. The principleofpayinguserisintendedtoallowan individual to use anenvironmentalresource for payment, thisisdonetotheState, because it isthe manager ofenvironmentalassets, duetotheircollectiveownership.

Keywords: diffuseandcollectiverigths; environmentallaw; principle; payinguser; Public Power.

1 INTRODUÇÃO:

Segundo o dicionário brasileiro de língua portuguesa, a definição de uso é o ato ou efeito de usar, a de usuário é a pessoa que usufrui de algo por direito de uso e a de pagador é aquele que paga ou faz pagamentos. Então, em síntese o usuário pagador é uma pessoa que paga para utilizar algo a que tem direito.

Nesse sentido, Granzeiera explica (2014, P.72): "O princípio do usuário pagador refere-se ao uso autorizado de um recurso ambiental, observadas as normas vigentes, inclusive os padrões legalmente fixados. Trata-se de pagar pelo uso privativo de um recurso ambiental de natureza pública, em face de sua escassez".

Entende-se então queusuário pagador, é aquele que pagapara utilizar um recurso natural, ao qual tem direito. Sendo assim, o conceito do princípio do usuário pagador funda-se no direto que tem o particular, para utilizar um recurso naturalmediante pagamento.Este pagamento, se faz necessário porque o recurso ambiental é de titularidade da coletividade, conforme informa o caput do artigo 225 da Constituição Federal de 88 e deve ser feito ao Poder Público que é o gestor desses bens em nomeda titularidade coletiva.

Assim importa dizer que, ousuário dos recursos naturais disponíveis no meio ambiente deve pagar pela sua utilização, e o direito de usodeve ser outorgado a coletividade, pois a ela pertence a titularidade, porém cada indivíduo deve arcar com o pagamento, do recurso que consumiu, sem a compensação pecuniária, as despesas advindas do uso individual, seriamsuportadas pelo Poder Público ou pela coletividade.

Ademais, vale ressaltar que o pagamento pelo usurário do recurso ambiental, se faz necessário, pois, ainda que este devolva no mesmo ou em melhor estado que o encontrou, estaria cerceando o uso normal coletivo do bem ambiental.

O valor a ser cobrado ao usuário que utiliza os recursos ambientais, deve ser o valor real do bem ambiental, sendo relevante observar a escassez e a externalidade desses recursos, para que toda população e principalmente a de baixa renda, não seja excluída do uso.

Nesse contexto, Machado (2014, p.92), ressalta que,o princípio do usuário não é uma punição, pois não há necessidade de provar que o usuário está cometendo infração ou faltas. Contudo, se quem estiver utilizando o recurso o polua, deverá reparar pelo dano causado, passando do princípio do usuário pagador para o de poluidor pagador.

Assim, Sirvinsksa (2017, p. 148), esclarece:"O princípio do usuário pagador estáì relacionado ao usuário de um serviço público qualquer. Ou seja, sóì deve pagar pelo serviço o usuário efetivo do bem, por exemplo, a água, o esgoto etc. No entanto, o princípio do poluidor-pagador, de certa forma, estaì inserido/embutido no conceito de usuário pagador, mas com ele não se confunde".

Contudo, essa linha de pensamento não é unanime, tendo autores que se contrapõem a essa corrente, entendem que o princípio do poluidor pagador é independente do princípio do usuário pagador.

O fundamento legal desse princípio encontra-se na Política Nacional do meio ambiente e a natureza jurídica dessa cobrança é de preço público. Nesse sentido, a Constituição Federal impõe ao Estado o dever de gerir os recursos ambientais e impõe responsabilização em caso de omissão na fiscalização do uso dos bens ambientais. Ademais, o Poder Público pode assumir também um papel de poluidor, além do de gestor, e no caso de poluir o meio ambiente, a Administração Pública irá responder por tal degradação, sendo responsabilizado neste caso por ato comissivo, podendo então o Estado ser responsabilizado por ato omissivo ou comissivo, a depender do caso. Por fim, o princípio do usuário pagador foi aplicado ao recurso natural água, como exemplo prático de como esse princípio é aplicado.

2 Fundamento legal do princípio do usuário pagador:

O princípio do usuário pagador tem respaldo na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, lei 6.938/81, em seu artigo 4º, VII, que estabelece "a imposição, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos e impõe ao poluidor e ao predador, a obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados".

Com esse introito, o objetivo do princípio do usuário pagador é fazer com que oscustos da utilização dos recursos, sejam pagos porquem se beneficiou do seu uso, evitando onerar o Poder Público e terceiros.

3 Natureza jurídica da cobrança:

A natureza jurídica da cobrança é de preço público, também chamado de tarifa, que consiste na remuneração paga a um ente estatal pelo uso do bem público.

No direito ambiental o preço público é efetivado através do princípio do usuário pagador, sendo o pagamento efetuadoa Administração Pública e o "órgão que pretenda receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso ambiental" (MACHADO, 2014, p.92).

4 Base constitucional da gestão do Poder Público na defesa e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado e Estado Gestor:

A Constituição Federal prevê em seu artigo 24, a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre o meio ambiente, in verbis:"Art.24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: VI- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VI- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição".

Conforme prescreve a Constituição Federal Brasileira, compete a União editar as normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal, as normas complementares. Na falta da lei federal, compete aos estados, a capacidade plena para legislar.

Consoante o artigo 23, da Constituição Federal, é comum a competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios, da proteção do meio ambiente, art.23. É de competência da união, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VI-  proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII-  preservar as florestas, a fauna e a flora;

Outrossim, é importante destacar que a maneira de como cada ente irá efetivamente atuar dependerá da sua organização administrativa.

A Constituição Federal, impõe ao Poder Público e a coletividade a defesa, proteção, e a garantia de um meio ambienteecologicamente equilibrado, englobando todos os recursos naturais, a fim de garantir as gerações presentes e futuras qualidade de vida, e ressalta que, o seu uso, é comum ao povo, conforme oart.225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Por fim,o artigo 2º, I,que tratada Política Nacional do Meio Ambiente estabelece: "I- ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo".

Os artigos alhuresdescritos, impõem ao Estado o dever de gestão dos recursos ambientais, protegendo e defendendo o meio ambiente (por exemplo, apreservação da biodiversidade; na promoção de cidades sustentáveis, entre outros) e também dando acesso aos recursos naturais de forma isonômica a todos, em quantidade e qualidade. "Sendo um objeto do interesse de todos, insere-se no rol dos bens tutelados pelo Poder Público, a quem cabe intervir nas atividades públicas ou particulares, com vistas a assegurar a sadia qualidade de vida" (GRANZIERA, 2014, p.84).

Uma forma efetiva de tutelar esse interesse coletivo, é através da retribuição financeira pelo uso do bem ambiental, cumprindo o princípio do usuário pagador e aplicando o valor recebido na melhoria do bem utilizado, como a exemplo, do pagamento pelo uso dos recursos hídricos (água).

Nesse diapasão, o Estado tem o dever de fiscalizar o uso do bem ambiental e impor penalidades caso haja alguma infração. A fiscalização pode ser feita através do poder de polícia,por meio do qual,o Poder Público pode limitar ou disciplinar direitos, interesses ou liberdade, regulando a prática de ato ou abstenção de fato de interesse público para a conservação dos ecossistemas, por exemplo, conforme conceitua o artigo 78 do Código Tributário Nacional.

Portanto, é fundamental que haja fiscalização e controle do cumprimento das normas ambientais pelos entes públicos responsáveis, evitando a degradação e apoluição, o que irá garantir as gerações atuais e futuras, o uso e fruição dos recursos do meio ambiente.

5 Responsabilidade do Poder Público pela omissão na fiscalização:

A responsabilidade da fiscalização dos recursos ambientaisé solidária e incumbe ao Estado e o particular. É através do poder de polícia, que o Estadodeve efetivar a fiscalização, monitorando a conduta dos potenciais usuáriosdesses recursos, atuação que garantirá o uso coletivo e sua preservação, caso contrário, o Estado respondera pela omissão na fiscalização e tais recursos poderão se tornar escassos ou mesmo serem dizimados.

Seguindo essa linha, Alves (2003, p.172) ressalta que a responsabilidade solidária da Administração Pública, diante de uma conduta poluidora de particular e que afeta a coletividade, respondendo o Estado porque há uma necessidade de extrema prudência e rigor que deve ter na fiscalização e no poder de polícia, na medida em que visam impedir atividade potencial ou efetivamente degradantes da qualidade do meio ambiente.

Nessa esteira, é necessário destacar que esse tipo de responsabilidade não comporta excludentes, a exemplo, do caso fortuito, da força maior e da culpa da vítima.

É indubitável, a importância da fiscalização pelo Estado dos recursos hídricos utilizados pela sociedade, e está ainda que pague pela seu uso, conforme determina o princípio do usuário pagador, se desperdiçar tal recurso, compensará com um pagamento extra pelodesperdício por ela levado a feito, cabe a Administração Pública fiscalizar o usuário, e caso isso não se efetive, incorre o Estado em omissão, o que acarretará a responsabilidade solidária desse e da população, fato que se aplica aos demais recursos ambientais disponíveis.

É indubitável, a importância da fiscalização pelo Estado dos recursos hídricos utilizados pela sociedade, e está ainda que pague pela seu uso, conforme determina o princípio do usuário pagador, se desperdiçar tal recurso, compensará com um pagamento extra pelodesperdício por ela levado a feito, cabe a Administração Pública fiscalizar o usuário, e caso isso não se efetive, incorre o Estado em omissão, o que acarretará a responsabilidade solidária desse e da população, fato que se aplica aos demais recursos ambientais disponíveis.

6 Estado no papel de Poluidor:

Além do papel de gestor que o Estado deve exercer sobre os recursos ambientais, este poderá assumir também o papel de poluidor, conforme prevê a medida de Política Nacional do Meio Ambiente em seu artigo 3º, IV, a qual estabeleceque uma pessoa jurídica de direito público pode ser responsabilizada como agente poluidor, in verbis: art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: IV- poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;

Tal previsão, passou a incluir a pessoa jurídica de direito público, como um possível poluidor, o que se concretiza pela omissão ou comissão na fiscalização que lhe cabe, e caso oEstado incorra em tal conduta, será responsabilizado pela degradação do meio ambiente, por ele provocada.

Nesse sentido, segundo Alves (2003) em seu livro Estado Poluidor diz, que:"O Estado polui quando, apartando-se dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, em sua função de responsabilidade por atos (comissivos ou omissivos) decorrentes de seu poder de polícia (ou de autoridade) ou por atos de gestão privada, ou seja, de atos de exploração direta de atividades potencialmente degradadoras da qualidade ambiental".

Essa responsabilização e obrigação de reparar o dano causado por parte do Estado, tem como base o art.14, § 1º, que impõe ao poluidor a obrigação de indenizar ou reparar danos causados ao meio ambiente e a terceiros, independente de culpa, isto é, a responsabilidade do Estado é objetiva, seguindo o mesmo raciocínio que é previsto noartigo 37, §6º da CF, in verbis:Art.37, §6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Assim, nesse caso a responsabilização da Administração Pública se dá por atos comissivos.

É imperioso ressaltar, a importância da sociedade como fiscalizadora da atividade poluente perpetrada pelo Estado, já que o mencionado artigo 225, caput da Constituição Federal, também impôs a sociedade a responsabilidade na defesa e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Tal fiscalização pode ser feita de duas formas: diretamente, através de associações civis ambientalistas, por exemplo; ou indiretamente, judicialmente, quando houver conhecimento de atos de degradação ambiental, tendo o poder-dever de agir em juízo para a defesa dos direitos difusos lesados, através da ação popular.

A defesa do meio ambiente, também cabeao Ministério Público, que ao tomar conhecimento, responsabilizará o poluidor, através da ação civil pública, a qual lhe é atribuída legitimidade, com fundamento no artigo 14, §1º, da Política Nacional do Meio Ambiente, seguindo o que está determinado no artigo 129, III da CF/88.

7 Princípio do usuário pagador: o exemplo da água:

A fiscalização e a preservação dos recursos ambientais sãonecessárias para garantir a disponibilidade desses recursos aqueles que dele necessita utilizar-se. A água por ser um recurso ambientalde indispensabilidade,e de natureza difusa, está sujeita a administração pelo Poder Público, e em decorrência da ameaça de sua escassez e finitude, é que se atribuiu valor econômico a ela, com o objetivo de uma conscientização da sua importância e do consumo sustentável, pois sua essencialidade para a vida humana, é imprescindível.

Consoante se observa, o direito de uso e gozo do recurso natural água por todo aquele que necessite de sua utilização, tem amparo na Constituição Federal de 1988, ainda que intrinsicamente, conforme o artigo 1º,III, através do Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, como também nocaput do artigo 225, que garante a todos um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Seguindo essa linha, é que a lei 9.433/97, Política Nacional de Recursos hídricos, estabelece cobrança pelo uso da água, com natureza de preço público, para racionalização do seu uso e visando obter recursos para financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos. Aplicando nesse sentido, o princípio do usuário pagador.

Nesse sentido, Leite (2015, p.103) ressalta:"O princípio do usuário pagador exprime a ideia de que a utilização econômica do bem ambiental deve ser cobrada. Isso porque o uso econômico dos recursos ambientais transgride a sua finalidade essencial, que eì a manutenção da vida no planeta. Nesse sentido, aquele que envasar água para a sua comercialização, por exemplo, deve pagar por esse uso anormal".

A Política Nacional de Recursos hídricos, determina que os recursos obtidos pela cobrança da água, tem destinação para financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos planos de recursos hídricos e; no pagamento das despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de gerenciamento de recursos hídricos, limitando a sete e meio por cento, na forma do artigo 22, §1º da Lei.

A lei menciona no artigo 22, que os recursos da cobrança serão aplicados, prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados.

Do ponto de vista do usuário pagador, estamos dispostos a pagar pela água por proporcional a certeza de que os recursos beneficiarão a bacia hidrográfica onde ocorreu a arrecadação.

8 CONCLUSÃO:

Sabe-se que os recursos naturais disponíveis no meio ambiente, são de fundamental importância na garantia da sobrevivência e continuidade da humanidade, por serem essenciais para sua subsistência.

Sendo assim, é imprescindível a preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo fundamental para esse propósito, a participação efetiva do Poder Público e da coletividade na defesa do meio ambiente, a esta última pertence a titularidade.

Logo tem-se como ferramenta disciplinadora o Princípio do Usuário Pagador, o fundamento legal, tem amparo na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, lei 6.938/81, em seu artigo 4º, VII, a qual impõe ao usuário dos recursos ambientais, e ao poluidor, a contribuição pecuniária e a indenização respectivamente, pelos danos causados, bem como na Constituição Federal.

Conforme as legislações descritas, incumbe ao Poder Público a gestão dos recursos naturais em nome da coletividade, sendo a ele conferido o dever de proteção, fiscalização, e a imposição a penalidades ao poluidor, através de seu poder de polícia

É dever do o ente público, limitar e disciplinar o cumprimento das normas ambientes, junto ao particular, com o objetivo de evitar a degradação do ecossistema, pelo seu uso desordenado e inconsciente.

A responsabilidade pela degradação dos recursos ambientais é solidaria, ao particular e ao ente público, a omissão desse último, no monitoramento de uma possível conduta poluidora da sociedade, implica na responsabilização do Estado.

Ao particular por sua vez, cabe a contraprestação pecuniária pelo uso dos recursos ambienteis disponíveis.

O pagamento individual, se dá na forma de preço público, e tem como escopo, devolver ao meio ambiente, os recursos que dele foram retirados para o consumo, nas mesmas ou melhores condições que foram encontradas.

Outra função importante da retribuição financeira do usuário pagador, é impedir a escassez dos recursos, e sua externalidade, o que garantirá a toda coletividade que dele se utiliza, tê-lo sempre a disposição, não acarretando o ônus do uso, a terceiros e ao Poder público, mas aquele que dele se beneficiou.

Como se vê, a contribuição pecuniária do usuário individual, dos recursos naturais disponíveis, garante a sua longa vida no ecossistema, e oportuniza a população de baixa renda acesso a esses recursos, o valor a ser cobrado deve corresponder ao valor real do bem consumido.

Ressalte-se que, a contraprestação pecuniária do usuário do recurso, não pode ser analisada como sendo uma punição, e sim uma valorosa ferramenta de contenção preventiva. Todavia, o poluidor deve reparar o dano causado ao meio ambiente, pelo pagamento dos custos exigidos para preservação ou correção.

Esse valoroso princípio, torna obrigatório o pagamento pelo uso dos recursos, e estabelece uma consciente e partilhada responsabilidade social com o ecossistema, envolvendo para tanto, a coletividade e o ente público nesse exercício humanitário.

Portanto, o princípio do usuário pagador, tem como escopo principal a difícil tarefa de disciplinar a luz da doutrina e das demais legislações correlatas, a proteção do meio ambiente e sua plena preservação, para tanto tem como indicativo para a efetividade desse nobre propósito, a contraprestação pecuniária da coletividade quando do uso dos recursos naturais disponíveis, e a obrigação que cabe aos Entes públicos, e gerir, fiscalizar e não poluir, Essa ação conjunta irá garantir a perpetuação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, e a sobrevivência das futuras gerações.

REFERÊNCIAS

ALVES, Sergio Luis Mendonça. Estado Poluidor. 1. ed. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2003.

BECHARA, Erika. Licenciamento e compensação ambiental na lei do sistema Nacional das unidades de conservação (SNUC). São Paulo: Atlas, 2009.

CAVENAGUI, Luciano. Lavar calçada em São Paulo vai gerar multa de R$250. Folha de São Paulo. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2018/07/lavar-calcada-em-sao-paulo-vai-gerar-multa-de-r-250.shtml Acesso em: 27 de outubro de 2018.

D'Isep, Clarisse Ferreira Macedo. Água Juridicamente Sustentável. 441 pg. Tese- Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/ SP e Universeté de Lemonges/ França. 2006.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Princípios do direito processual ambiental. 4. Ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 3.ed. São Paulo: Atlas S.A., 2014.

LEITE, José Rubens Morato [et al]. Manual de direito ambiental. 1. Ed. São Paulo: Saraiva, 2015.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2014.

SIRVINSKSA, Luis Paulo. Manual de direito ambiental. 16. Ed. São Paulo: Saraiva, 2017.

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