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Doutrina

O modelo de repartição de competências na república federativa do Brasil e a competência legislativa supletiva dos municípios


Autor:
GANEM, Leandro Wehdorn

RESUMO

A República Federativa do Brasil é composta pela junção da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, entes político-administrativos detentores de autonomia. O modelo de formação da federação, através da formação centrífuga dos entes autônomos, delineou a repartição de competências administrativas e legislativas de cada qual. Nesse sentido, a partir da compreensão do sistema de repartição de competências adotado pela CR/88, será exposta a possibilidade do ente municipal legislar quanto às matérias relativas à competência concorrente, ainda que não conste expressamente do caput do aludido artigo.

Palavras-chave: Constituição. Repartição de competências. Federalismo. Município.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Contextualização histórica. 3. Caracterização e extensão das competências dos entes federados. 4. A competência legislativa concorrente e o Município. 5. Conclusão. 6. Referências bibliográficas.

1. Introdução

A Constituição da República de 1988 regulou o poder político de forma descentralizada, atribuindo personalidade jurídica aos entes federados, quais sejam a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, todos autônomos entre si (art.18 da CR/88).

A distribuição das competências de cada ente político abrangeu diferentes critérios que delimitam as competências comum, concorrentes e privativas, promovendo a variedade de atuação administrativa e legislativa entre os entes federados.

No presente artigo, busca-se a abordagem acerca dos parâmetros utilizados pela Constituição da República para delimitar a organização político-administrativa, a partir da compreensão histórica do modelo federativo brasileiro, a fim de se justificar a competência legislativa supletiva dos Municípios quanto às matérias constantes da competência legislativa concorrente prevista no art.24 da CR/88.

2. Contextualização histórica

O surgimento do Estado Federal remonta ao século XVIII, quando da elaboração da Constituição dos Estados Unidos da América, decorrente da necessidade que tinham as Treze Colônias, até então assim chamadas, de não perderem a independência recém-conquistada. No modelo estabelecido, entes autônomos e independentes celebraram o pacto federativo no intuito de agregar um poder central. Neste sentido, diz-se ter ocorrido a formação centrípeta do Estado norte-americano.

O ponto principal, segundo Carvalho, a se observar quando da formação do Estado federal é a presença da descentralização político-normativo, sobretudo no Estado de Direito em que se atribui à lei o papel fundamental de veiculação de direitos e deveres dos entes componentes do poder político e do povo que lhe está sob jurisdição. (CARVALHO, 2010)

Em movimento diferente do ocorrido com a formação da federação americana, o federalismo brasileiro surgiu de um movimento de desagregação, dando surgimento a um estado federal de formação centrífuga.

A federação brasileira resultou de um processo de desagregação de um Estado unitário, ante a observação das inúmeras desigualdades intra-território e, sobretudo, no que tange à forte assimetria e hierarquização que existia entre os Estados, como São Paulo e Minas Gerais, possuidores de riquezas vultosas, em descompasso com a maioria dos outros entes, o que dificultava o equilíbrio horizontal na Federação. Ademais, deve-se ressaltar que na época da República Velha, as oligarquias eram as dominadoras da política local, o que enfraquecia qualquer ideal republicano e democratizador do sistema político. (CARVALHO, 2010)

A partir da constituição de 1934, passou-se a observar uma progressiva centralização de competências em favor da união, sobretudo pelo início do federalismo de cooperação, rompendo com a ideia isolacionista dos entes federados até então presente. Segundo Carvalho, "o apogeu da centralização antifederativa ocorreu com a Constituição de 1967 e sua Emenda n.1 de 1969, que instituíram a federação hegemônica da União, sufocando a autonomia dos Estados membros."( CARVALHO, 2010, p. 1033)

O nascimento do novo Estado, desta vez de viéz democrático, pátrio com a Constituição da República de 1988 representa, segundo Carvalho, a busca da restauração do federalismo brasileiro, estruturado no equilíbrio, ante a ampliação da autonomia dos Estados federados e o fortalecimento de sua competência tributária. (CARVALHO, 2010)

Desta forma, impõe o constituinte originário que "a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição." (Art. 18, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Ensinam, neste sentido, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo que:

Os entes federados são todos autônomos (nunca soberanos), nos termos estabelecidos na Constituição Federal, inexistindo subordinação entre eles. Todos os entes federados retiram sua autonomia do texto da Constituição, isto é, das competências que lhes são por ela outorgadas. Não há precedência de um ente federado sobre outro, mas sim distribuição de competências, em caráter privativo ou concorrente. No exercício de suas atribuições fixadas constitucionalmente, o Município é tão autônomo quanto a União, quando esta atua no desempenho de suas competências próprias. (Paulo; Alexandrino, 2011, p. 280)

A questão central do federalismo, dentro da ótica apresentada pela Constituição de 1988 está assentada na repartição de competências, sendo para Bonavides a medida dos poderes políticos do Estado que assegura a cada um de seus integrantes a sua autonomia. (BONAVIDES, 2006)

Nesta linha, ensina Carvalho:

No Estado Federal, assinale-se que as normas não são hierarquizadas em função da origem de sua emanação, mas em virtude de um critério de competências para editá-las, estabelecido pela Constituição Federal. Desse modo, o que coloca as leis em posição de superioridade ou inferioridade em relação umas às outras, é a sua espécie e o exercício de competências legislativas que dará à lei a sua posição hierárquica.(CARVALHO, 2010, p.1036)

Desta forma, a compreensão da realidade federativa do Estado brasileiro perpassa pelo entendimento do modelo de repartição de competências, estabelecido pelo legislador constituinte pátrio.

3. Caracterização e extensão das competências dos entes federados

Conforme assevera Tavares, o critério de repartição de competências da República Federativa do Brasil é o da predominância do interesse. Desta forma, diz respeito à União, tudo que afeta ao país em seu aspecto nacional, aos Estados-Membros, dirá respeito tudo quanto se vincular a seu próprio território e aos interesses predominantemente estaduais e aos Municípios tudo quanto afete aos interesses preponderantemente locais. (TAVARES, 2010)

Na Constituição pátria, identificam-se competências exclusivas, material e legislativa; competência legislativa concorrente, competência material comum, competência legislativa supletiva e competência legislativa complementar.(CARVALHO, 2010)

Cumpre, neste ponto, distinguir a competência legislativa da competência material. Conforme lição de Raul Machado Horta, competência legislativa é aquela relacionada com a elaboração de lei, enquanto que a material, geral ou de execução se acha voltada para a realização de diferentes tarefas ou serviços. (HORTA, 2002)

A competência exclusiva, material e legislativa, é aquela atribuída a determinado ente para exercê-la em sua plenitude, sem ingerência de outro ente federado.

Para José Afonso da Silva, competência exclusiva e privativa se diferenciam, tendo em vista a participação de uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou de realização material. Na primeira, a competência seria indelegável, tal como se extrai do artigo 21 da Constituição Federal, ao passo que na segunda, poderia haver delegação de competência, nos termos do parágrafo único do artigo 22 ("Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.").

A competência legislativa concorrente, segundo Carvalho, é aquela exercida por mais de uma entidade política, podendo ser:

Cumulativa ou clássica. Neste caso, não há limites prévios a atuação legislativa dos entes políticos, que podem legislar livremente sobre as mesmas matérias; ou

Não-cumulativa ou limitada, quando à União compete fixar normas gerais e aos Estados estabelecerem normas de aplicação. (CARVALHO, 2010)

A competência comum é modalidade de competência concorrente só que em sede material, administrativa, não legislativa, traduzindo a adoção do modelo de federalismo por cooperação. Encontra-se assentada no artigo 23 da nossa Constituição nos seguintes termos:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

A competência legislativa supletiva é a que permite aos entes políticos suprir a legislação federal não exercida quando a União deixa de regular determinada matéria.

A competência legislativa complementar, segundo Carvalho, é a que os Estados-membros exercem para complementar legislação federal, a fim de atenderem às necessidades do seu âmbito de competência, respeitada a ordem constitucional. (CARVALHO, 2010)

4. A competência legislativa concorrente e o Município.

A competência legislativa concorrente encontra-se assentada no artigo 24 da Constituição nos seguintes termos:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

III - juntas comerciais;

IV - custas dos serviços forenses;

V - produção e consumo;

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI - procedimentos em matéria processual;

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV - proteção à infância e à juventude;

XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Em sede de competência legislativa concorrente, compete à União editar normas gerais, sem as quais os Estados e o Distrito Federal exercerão plenamente a atividade legislativa.

A celeuma jurídica no que tange à competência concorrente, diz respeito à possibilidade do Município legislar sobre as matérias contidas no artigo 24 da Constituição da República.

Preceitua a Constituição da República em seu artigo 30, incisos I e II:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

O primeiro ponto a se analisar é o disposto no inciso II. A competência suplementar do Município deve observar as especificidades do modelo de repartição de competências, o que leva a concluir que o seu exercício se dará nas matérias do artigo 24. É assim, pois, por óbvio, não há competência suplementar do município no que tange às matérias exclusivas e privativas da União,

José Nilo de Castro identifica três modalidades de competência no que tange aos Municípios. São elas: competência exclusiva; competência suplementar e a competência comum. No que importa à segunda, expõe o referido autor que o Município não detém competência expressa para legislar concorrentemente sobre as matérias constantes do artigo 24, contudo, competirá ao Município legislar suplementarmente sobre as matérias previstas no artigo 24, desde que em razão da sua própria natureza, inapropriáveis estejam da competência legislativa municipal. (CASTRO, 2001)

O cotejo dos institutos referentes à competência concorrente e suplementar municipal, bem como para legislar sobre assuntos de interesse local, permite inferir que o Município pode legislar acerca de temáticas inseridas no rol do artigo 24 da Constituição da República. Frise-se que nesta atuação, não se configura uma concorrência do Município com os demais entes federados.

Segundo Ferrari:

o art. 24 refere-se apenas à União, Estados e ao Distrito Federal, não incluindo nesse elenco a figura do Município, admitindo a competência suplementar apenas em relação aos Estados. O art. 30, II, veio, de certa forma, suprir a falha do art. 24; não criando competência para o Município, mas admitido que ele tenha competência legislativa suplementar da legislação federal e estadual, naquilo que couber, ou seja, dentro dos assuntos de interesse local. ( FERRARI, 2001, p. 59)

Desta forma, ainda que não se configure concorrência do Município com os demais entes, é forçoso concluir que no uso de sua competência suplementar, poderá o Município legislar para complementar, no que couber as disposições da União e Estados.

Vale frisar que, a expressão suplementar abrange também a competência complementar. Assim explica Clark

Outro ponto que deve ser esclarecido é quanto ao alcance do Município de suplementar, no que couber, a legislação federal e a estadual. O termo suplementar é mais abrangente que o complementar, já que engloba o segundo. Complementa-se algo que existe; diferentemente, suplementar dá a ideia de acrescer algo ao que existe ou de criar algo, em virtude de sua não existência. (CLARK, 2001, p. 99)

Neste último caso, competência complementar, o Município fica adstrito às disposições das leis dos demais entes, o que não representa afronta ao pacto federativo, ou seja, à autonomia dos entes federados, uma vez que se extrai da própria Constituição tal limitação.

Cumpre ressaltar, que tal limitação abrange apenas o exercício do poder de legislar municipal quando se tratar da competência complementar, conforme entoam Paulo e Alexandrino:

Os Municípios possuem sim uma competência constitucional genérica para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Podem, também, legislar sobre assuntos de interesse local, nesse caso, independentemente de estarem suplementando outras normas. (Paulo; Alexandrino, 2001, p. 343, grifo nosso)

Na mesma linha, explica Clark que o Município, quando no exercício da competência suplementar, pode adicionar normas no intuito de atender às necessidades locais, preencher lacunas por inexistência de leis federais ou estaduais. (Clark, 2001)

Desta forma, respeitados os limites supra analisados, é forçoso reconhecer a competência do Município para legislar acerca das matérias inseridas no artigo 24 da CR/88.

5. Conclusão

A partir do exposto, o modelo de repartição de competências legislativas e administrativas adotadas pela CR/88 é produto da construção do modelo de formação histórica do federalismo brasileiro, caracterizado como sendo de formação centrífuga.

Os diferentes critérios adotados pelo legislador constituinte, estabelecendo competências exclusivas, privativas, concorrentes e comuns, apontam para a delimitação das competência a partir da predominância do interesse de cada ente federado no âmbito de atuação.

Conclui-se, por estas e demais premissas abordadas, que os entes federados detém competências precípuas para consecução dos objetivos constitucionais e que, neste mister, possui o Município competência para legislar sobre as matérias inseridas no rol das matérias de competência concorrente prevista no art. 24 da CR/88.

6. Referências bibliográficas

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 19 ed., São Paulo: Malheiros, 2006.

CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional, 16ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.

CLARK, Giovani. O município em face do Direito Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.

FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. O controle de constitucionalidade das leis municipais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.

HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2002.

PAULO, Vicente & ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 6ed. São Paulo. Editora Método, 2011.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2011.

TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

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