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Doutrina

A concessão de pensão por morte aos companheiros sob a égide da MP 871/2019.


Autor:
SILVA, Andréa Mendes

Resumo

O presente artigo discorre sobre as mudanças realizadas para a concessão do benefício de Pensão por Morte para os companheiros no âmbito administrativo e no judicial após a promulgação da MP 871/2019 Medida Provisória 871/2019, publicada no Diário Oficial da União do dia 18/01/2019. Será analisada mais precisamente a inclusão do § 5º no artigo 16 da lei 8.213/91. Irá ser demonstrado que, os procedimentos implantados pelo § 5º do artigo 16 da lei 8.213/91, já eram realizados administrativamente pelo INSS por força da IN77/2015 e que tais mudanças pretendem influenciar as decisões judiciais que, corrigindo injustiças administrativas, por muitas vezes concederam o benefício de pensão por morte aos companheiros com base em fotos ou até mesmo com em prova exclusivamente testemunhal. Por fim será demostrado que o quão prejudicial ao Direito Social é a MP 871/2019. Por tratar-se de assunto extremamente recente, o estudo foi pautado na comparação da legislação anterior com a atual, na jurisprudência firmada até a presente data, e nas opiniões de juristas atuantes na área previdenciária.

Palavras-chave: Direito Previdenciário. MP 871/2019. Pensão por Morte. Direito dos companheiros. Prova exclusivamente testemunhal. Direito Social. Disparidade de armas.

Introdução

Logo o início do ano de 2019 o novo governo, com a justificativa de "combate às fraudes" editou a MP 871 que ainda necessita ser provada pelo Congresso Nacional, mas que causará terriveis estragos enquanto vigente, e se caso convertida em lei, seus danos serão desastrosos ao Direito Social brasileiro.

A nova MP além de reforçar o bônus especial de Desempenho Institucional, pago aos médicos peritos do INSS, por atendimento, extraordinário, realizado no processo de revisão dos benícios por incapacidade previstos na lei 13.457/17, agora preve também uma bonificação ao funcionário que rever benefícios que contenham qualquer tipo de suspeita de concessão irregular.

Contudo o que mais causa preocupação a todos aqueles que possuem um mínimo de conscientização de que os benefícios previdenciários possuem um caráter social e não meramente econômico são as dificultades criadas para a concessão de benefícios e não a "caça às fraudes".

1. DA COMPROVAÇÃO DA QUALIDADE DE DEPENDENTE ANTES DA MP 871/2019

A pensão por morte tem previsão no art. 74 da Lei 8.213/91, a qual regula que será devido o benefício ao conjunto de dependentes do segurado falecido, aposentado ou não.

De mesma banda, o artigo 16 da mesma lei define aqueles que são dependentes do segurado e em seu § 4ª definia que a dependencia das pessoas indicadas no inciso I era presumida, não trazendo o referido artigo qualquer exigência na comprovação da qualidade de companheira ou companheiro. Veja-se (grifado):

Art. 16 - São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:

I - o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente;

(...)

§ 4º - A dependência econômica das pessoas indicadas no inciso I é presumida e a das demais deve ser comprovada.

A Lei 8.813/91 deixava a comprovação da qualidade de companheira ou companheiro ao livre convencimento do judiciário ou da administração pública.

2. DA COMPROVAÇÃO DA UNIÃO ESTÁVEL JUNTO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INSS - PARA A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA PENSÃO POR MORTE.

A administração pública fez uso de regulamentações para disciplinar/dificultar a concessão do benefício na seara administrativa, o INSS, nas suas diversas e sucessivas instruções normativas, sendo a atual a IN77/2015, assim prevê:

Art. 121 - São beneficiários do RGPS, na condição de dependentes do segurado:

I - o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente;

(...)

Art. 122 - Considera-se por companheira ou companheiro a pessoa que mantém união estável com o segurado ou a segurada, sendo esta configurada na convivência pública, contínua e duradoura, estabelecida com intenção de constituição de família, observando que não constituirá união estável a relação entre:

I - os ascendentes com os descendentes seja o parentesco natural ou civil;

II - os afins em linha reta;

III - o adotante com quem foi cônjuge do adotado e o adotado com quem o foi do adotante;

IV - os irmãos, unilaterais ou bilaterais, e demais colaterais, até o terceiro grau inclusive;

V - o adotado com o filho do adotante;

VI - as pessoas casadas; e

VII - o cônjuge sobrevivente com o condenado por homicídio ou tentativa de homicídio contra o seu consorte.

1º Não se aplica a incidência do inciso VI do caput no caso de a pessoa casada se achar separada de fato, judicial ou extra-judicialmente.

2º Não é possível o reconhecimento da união estável, bem como dos efeitos previdenciários correspondentes, quando um ou ambos os pretensos companheiros forem menores de dezesseis anos.

3º Em se tratando de companheiro (a) maior de dezesseis e menor de dezoito anos, dada a incapacidade relativa, o reconhecimento da união estável está condicionado à apresentação de declaração expressa dos pais ou representantes legais, atestando que conheciam e autorizavam a convivência marital do menor.

Art. 135 - Para fins de comprovação da união estável e da dependência econômica, conforme o caso, devem ser apresentados, no mínimo, três dos seguintes documentos:

I - certidão de nascimento de filho havido em comum;

II - certidão de casamento religioso;

III - declaração do imposto de renda do segurado, em que conste o interessado como seu dependente;

IV - disposições testamentárias;

V - declaração especial feita perante tabelião;

VI - prova de mesmo domicílio;

VII - prova de encargos domésticos evidentes e existência de sociedade ou comunhão nos atos da vida civil;

VIII - procuração ou fiança reciprocamente outorgada;

IX - conta bancária conjunta;

X - registro em associação de qualquer natureza, onde conste o interessado como dependente do segurado;

XI - anotação constante de ficha ou livro de registro de empregados;

XII - apólice de seguro da qual conste o segurado como instituidor do seguro e a pessoa interessada como sua beneficiária;

XIII - ficha de tratamento em instituição de assistência médica, da qual conste o segurado como responsável;

XIV - escritura de compra e venda de imóvel pelo segurado em nome de dependente;

XV - declaração de não emancipação do dependente menor de 21 (vinte e um) anos;

XVI - quaisquer outros que possam levar à convicção do fato a comprovar.

1º Os três documentos a serem apresentados na forma do caput, podem ser do mesmo tipo ou diferentes, desde que demonstrem a existência de vínculo ou dependência econômica, conforme o caso, entre o segurado e o dependente.

2º Caso o dependente possua apenas um ou dois dos documentos enumerados no caput, deverá ser oportunizado o processamento de Justificação Administrativa - JA.

3º O acordo judicial de alimentos não será suficiente para a comprovação da união estável para efeito de pensão por morte, vez que não prova, por si só, a existência anterior de união estável nos moldes estabelecidos pelo art. 1.723 do Código Civil.

4º A sentença judicial proferida em ação declaratória de união estável não constitui prova plena para fins de comprovação de união estável, podendo ser aceita como uma das três provas exigidas no caput deste artigo, ainda que a decisão judicial seja posterior ao fato gerador.

Demostrado está que a MP 871/2019 em nada modificou o procedimento no âmbito administrativo para a concessão do benefício de pensão por morte aos companheiros sobreviventes, pois quem milita no Direito Previdenciário, sabe o quão árdua é a comprovação da união estável frente há tamanhas exigências acima elencadas.

Tanto o é, que o INSS emitiu na data de 28 de janeiro de 2019 o Memorando-Circular Conjunto nº 2 /DIRBEN/PFE/DIRAT/INSS o qual teve por assunto as alterações nas regras dos benefícios de auxílio-reclusão, pensão por morte, auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e salário-maternidade, previstas na Lei nº 8.213/91, decorrentes da Medida Provisória nº 871, de 18 de janeiro de 2019 e ao se referir a inclusão do § 5º no artigo 16 da Lei 8.213/91 se ateve a dizer no item 2.4:

2.4. No que se refere ao § 5º do art. 16 da Lei nº 8.213/91, o início de prova material contemporâneo aos fatos para comprovação de união estável ou de dependência econômica já era exigido para a concessão da pensão por morte, razão pela qual deverão ser mantidos os procedimentos constantes na Instrução Normativa nº 77/INSS/PRES, de 21 de janeiro de 2015 e demais normativos vigentes.

Assim, no âmbito da concessão na via adminstrativa nada foi alterado, tem-se claro que a intenção do novo governo federal é intervir nas concessões na via judiciária, tal como veremos abaixo.

3. DA COMPROVAÇÃO DA UNIÃO ESTÁVEL NA ESFERA JUDICIAL PARA A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA PENSÃO POR MORTE.

Na esfera judicial a comprovação da união estável poderia ser feita por diversos outros documentos que não os elencados nas IN's, por fotos ou inclusive por prova exclusivamente testemunhal.

A jurisprudência pátria é extensa, vejamos um processo que tramitou em um dos Juizados Federais do Rio Grande do Norte:

PROCESSO Nº 0516522-30.2016.4.05.8400

EMENTA: DIREITO PREVIDENCIÁRIO. RECURSO INOMINADO. PENSÃO POR MORTE. UNIÃO ESTÁVEL. CONFIGURAÇÃO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. DESPROVIMENTO RECURSO: 1. A pensão por morte é devida ao conjunto de dependentes do segurado que vem a falecer; 2. A TNU e o STJ possuem entendimento predominante no sentido de que a prova exclusivamente testemunhal é suficiente à comprovação da união estável; 3. Presença, no caso concreto, de início de prova material e de prova oral complementar.

VOTO

Trata-se de recurso inominado interposto em face de sentença que julgou procedente pedido de pensão por morte.

A pensão por morte é devida ao conjunto de dependentes do segurado que vem a falecer, aposentado ou não, desde que não tenha ocorrido a perda de sua condição de segurado.

Não é objeto de recurso nos autos a qualidade de segurado do de cujus, de forma que a controvérsia gira em torno apenas da existência de união estável entre o falecido e a autora.

O recurso cinge-se basicamente à ausência de prova documental, sendo certo, todavia, que tal tese é contrária à posição firmada pela Turma Nacional de Uniformização: "PEDIDO NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. PREVIDENCIÁRIO. UNIÃO ESTÁVEL. COMPROVAÇÃO POR PROVA EXCLUSIVAMENTE TESTEMUNHAL. POSSIBILIDADE PARA FINS PREVIDENCIÁRIOS. PRESCINDIBILIDADE DO INÍCIO DE PROVA MATERIAL. SÚMULA Nº 063 DESTE COLEGIADO. QUESTÃO DE ORDEM Nº 020 DESTA TNU. INCIDENTE PROVIDO. 1. Trata-se de pedido nacional de uniformização de jurisprudência formulado pela parte autora em face de acórdão exarado por Turma Recursal dos JEFs da Seção Judiciária do Estado de São Paulo, com o seguinte teor: I - RELATÓRIO Trata-se de ação em que a parte autora pleiteia a concessão do benefício de pensão por morte. O juízo a quo julgou procedente/parcialmente procedente o pedido. Recorre o INSS pretendendo a reforma da decisão. É o relatório. II - VOTO Verifico que o benefício de pensão por morte pretendido tem previsão no artigo 74 e seguintes da Lei nº 8.213/91 e consiste no pagamento devido ao conjunto de dependentes do segurado que falecer, aposentado ou não. Independente de carência, o benefício postulado exige dois requisitos essenciais: a) a qualidade de dependente do postulante; e b) ser o falecido segurado da Previdência Social. E no caso dos autos, verifico que não foram atendidas as exigências legais. Assiste razão ao INSS. De fato, a autora não apresentou NENHUM documento que comprovasse a união estável, sequer demonstrando o endereço comum com o "de cujus", não sendo suficiente o depoimento de testemunhas, ainda mais considerando o período de tempo da alegada vida em comum. Isso posto, dou provimento ao recurso e julgo improcedente o pedido. Deixo de condenar ao pagamento da verba honorária, tendo em vista o disposto no art. 55 da Lei nº 9.099/95. É o voto. Sustenta a parte autora, em síntese, que, para a concessão do benefício de pensão por morte, basta a prova exclusivamente testemunhal, não sendo imprescindível a apresentação de elementos materiais. Aponta como paradigmas julgados do STJ (REsp nº 783.697 / GO) e desta TNU (PEDILEFs de números 200538007607393 e 200351015000538). 2. O Min. Presidente desta TNU admitiu o pleito de uniformização. 3. Considero válidos os paradigmas apontados pela parte autora para fins de conhecimento do incidente. 4. Esta TNU possui Enunciado no sentido de que a comprovação de união estável para efeito de concessão de pensão por morte prescinde de início de prova material (Súmula nº 063 desta TNU). E esse entendimento verifica-se em nossos julgados: PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO NACIONAL. PREVIDENCIÁRIO. CONTRARIEDADE À SÚMULA E À JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO STJ. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICO-JURÍDICA. PRECEDENTES DO STJ E DA TNU NO MESMO SENTIDO DA DECISÃO RECORRIDA. INCIDÊNCIA DA QUESTÃO DE ORDEM Nº 13 DA TNU. NÃO CONHECIMENTO. PENSÃO POR MORTE. UNIÃO ESTÁVEL. PROVA EXCLUSIVAMENTE TESTEMUNHAL. POSSIBILIDADE. 1. Não merece seguimento Pedido de Uniformização quando ausente similitude fático-jurídica entre a decisão recorrida e os precedentes oferecidos como paradigma. 2. Quando o acórdão recorrido se encontrar em consonância com reiterada jurisprudência da TNU, abre-se espaço para incidência da Questão de Ordem nº 13 desta instância recursal ("Não cabe Pedido de Uniformização, quando a jurisprudência da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais se firmou no mesmo sentido do acórdão recorrido"). 3. Tanto o Superior Tribunal de Justiça quanto esta Turma Nacional de Uniformização (Precedentes: PU 2004.70.95.007478-7 - DJ 11.09.2006, PU 2003.51.01.500053-8 - DJ 23.05.2006, PU 2002.70.01.015099-6 - DJ 25.01.2005) possuem entendimento predominante no sentido de que a prova exclusivamente testemunhal é suficiente à comprovação da união estável previdenciária. 4. Pedido de Uniformização não conhecido. (PEDILEF 200538007607393, Rel. Juiz Federal JOSÉ ANTONIO SAVARIS, DJ 01/03/2010) (grifei) PREVIDENCIÁRIO - PENSÃO POR MORTE - UNIÃO ESTÁVEL - INÍCIO DE PROVA MATERIAL PARA COMPROVAÇÃO DA CONDIÇÃO DE COMPANHEIRA DO SEGURADO - INEXIGIBILIDADE - INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL - PROVA EXCLUSIVAMENTE TESTEMUNHAL - POSSIBILIDADE - INCIDENTE PARCIALMENTE CONHECIDO. 1) A lei não impõe a realização de início de prova material para efeito de comprovação da convivência more uxoria apta a demonstrar a existência de união estável entre a autora e o segurado falecido, para efeito de concessão de benefício de pensão por morte. 2) É possível a comprovação da condição de companheira mediante a apresentação de prova exclusivamente testemunhal que seja capaz de evidenciar a união estável. Precedentes do STJ e da TNU. 3) Julgado improcedente o pedido em razão da não realização de início de prova material e, consequentemente, ausente a análise da prova testemunhal colhida, inviável o exame da questão relativa à existência de efetivo direito ao benefício previdenciário pleiteado, nos termos da Questão de Ordem nº 06 da TNU. 4) Pedido de Uniformização parcialmente conhecido, com a conseqüente anulação do acórdão impugnado e determinação de remessa dos autos ao Juizado de origem para análise da prova testemunhal. (PEDILEF 200772950026520, Rel. Juiz Federal RICARLOS ALMAGRO VITORIANO CUNHA, DJ 13/10/2009) (grifei) 5. Em face do exposto, nos termos Súmula nº 063 deste colegiado, tenho que o incidente nacional de uniformização de jurisprudência formulado pela parte autora deve ser conhecido e provido, para que, nos termos da Questão de Ordem nº 020 desta TNU, os autos retornem à Turma Recursal de Origem para adequação do julgado ao entendimento de que a comprovação de união estável para efeito de concessão de pensão por morte prescinde de início de prova material.Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima indicadas, decide a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais CONHECER E PROVER O INCIDENTE NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA veiculado pela parte autora, nos termos do voto-ementa do Relator." (PEDILEF 00102435320064036311, JUIZ FEDERAL DANIEL MACHADO DA ROCHA, TNU, DOU 05/02/2016 PÁGINAS 221/329.)

Os únicos aspectos fáticos destacados não são suficientes, de forma alguma, para impugnar a sentença recorrida. A mera circunstância de não ter sido a autora declarante do óbito não tem qualquer relevância no caso.

Diverge, portanto, o desejo de reforma da jurisprudência consolidada, pelo que conheço o recurso, mas para negar-lhe provimento.

É o voto.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, ACORDAM os Juízes da Turma Recursal da Seção Judiciária do Estado do Rio Grande do Norte, por unanimidade, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto do relator.

Honorários advocatícios fixados em 10% do valor da condenação, observada a regra da súmula 111 do STJ.

Em sendo certificado o trânsito em julgado da decisão, remetam-se os autos ao Juizado Especial Federal Cível para o cumprimento do acórdão, após baixa na distribuição.

Almiro Lemos

Juiz Federal

Em função da jurisprudencia pátria, vista no exemplo do julgado acima, pode-se concluir claramente que a intenção da alteração do artigo 16 da lei 8.213/91 foi modificar o entendimento já pacificado pelo Judiciário, impondo a visão do INSS às decisões judiciais. E nas palavras do Dr. Átila Abella, em seus "Breves Comentários sobre a Medida Provisória 871/2019 - Pente Fino no INSS (1) , (...), confesso que muitas vezes "parecia" estar lendo contestações e pareceres de procuradores federais nos processos previdenciários, o que me leva a crer que a edição da MP levou em consideração "muitos conselhos" de quem trabalha para restringir a concessão de benefícios. Vários dos pontos combatidos e teses ventiladas pela Procuradoria do INSS agora possuem força legal, o que leva ao raciocínio lógico de que provavelmente quem "advoga" contra os segurados agora parece estar também "legislando". Estamos diante de uma completa disparidade de armas, pois agora o Executivo "legisla" para "economizar" em direitos sociais!

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A MP 871/2019 com a publicidade de que editada com a intenção acabar com as "fraudes" na realidade está acabando com diversos direitos sociais e dificultando ao extremo a concessão de outros.

É sabido que na sua grande maioria quem recorre aos balcões do INSS e ao judiciário para ver reconhecido uma união estável com o intuito de receber um benefício de pensão por morte são pessoas carentes, carentes não só economicamente, mas principalmente carentes de conhecimento, qual companheira ou companheiro, guardará um documento comprobatório ano a ano de sua união, quem possui cartão de crédito, quem tem conta corrente conjunta??? Com certeza não os mais necessitados.

Então o que se depreende da MP 871/2019 emitida pelo atual governo não é uma caça às fraudes, mas sim uma caça aos mais necessitados, um desmanche dos Direitos Sociais.

5 REFERÊNCIAS

ABELLA, Átila. Breves comentários sobre a Medida Provisória 871/2019 - Pente Fino no INSS. [internet]. Santa Maria: O Previdenciarista. 2019. Disponível: https://previdenciarista.com/colunistas/a-preocupante-medida-provisoria-871-de-bolsonaro/

BRASIL. Ministério da Previdência Social. Histórico da previdência. [internet]. Disponível: http://www.mps.gov.br/conteudoDinamico.php?id=443.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. [internet]. Disponível: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm

FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário Aurélio Básico da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1988.

______. Instrução Normativa INSS/Pres nº 77, de 21 de janeiro de 2015 - DOU de 22/01/2015 -Atualizada. Disponível em: < http://sislex.previdencia.gov.br/paginas/38/inss-pres/2015/77.htm>. Acessp em 21 de jan. 2019.

______. INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. Memorando-Circular Conjunto nº 2 /DIRBEN/PFE/DIRAT/INSS. Publicado em, 28 de janeiro de 2019.

______. Lei 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 10 dez. 2018.

______. MPV 871, de 19 de janeiro de 2019. Institui o Programa Especial para Análise de Benefícios com Indícios de Irregularidade, o Programa de Revisão de Benefícios por Incapacidade, o Bônus de Desempenho Institucional por Análise de Benefícios com Indícios de Irregularidade do Monitoramento Operacional de Benefícios e o Bônus de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Mpv/mpv871.htm>. Acesso em 25 de jan. 2019.

Nota:

(1) https://previdenciarista.com/colunistas/a-preocupante-medida-provisoria-871-de-bolsonaro/

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