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Doutrina

Medida Provisória nº 739/2016: Restrições indevidas nos benefícios previdenciários por incapacidade


Autor:
SERAU JUNIOR, Marco Aurélio

RESUMO: O artigo analisa as alterações normativas trazidas pela Medida Provisória nº 739/2016, que modifica substancialmente os benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez). Inicialmente, questiona-se a possibilidade de tratar do tema através de Medida Provisória, em virtude de inadequação aos parâmetros do art. 62 da Constituição Federal. Após, examina-se a possibilidade de convocação a qualquer tempo dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença, para aferição da permanência da incapacidade. Por fim, analisam-se a extinção da carência de reingresso e o sistema de gratificação criado em benefício dos peritos médicos do INSS.

Introdução

As intensas alterações normativas no campo previdenciário que vêm acontecendo em 2016 exigem que o estudioso do assunto as acompanhe de perto e faça um esforço para, igualmente, levar com presteza à comunidade jurídica suas opiniões sobre as drásticas reformas em curso.

Nesse esforço hermenêutico, este artigo busca apresentar uma rápida reflexão sobre a legalidade, a constitucionalidade e também sobre a pertinência social da Medida Provisória nº 739, de 07.07.2016, republicada em 12.07.2016, a qual trata dos benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez).

Inicialmente, faz-se o questionamento sobre a possibilidade de se tratar desse tema por meio de medida provisória, aferindo sua inadequação aos parâmetros do art. 62 da Constituição Federal. Os tópicos seguintes examinam as drásticas restrições impostas aos benefícios previdenciários por incapacidade, como a possibilidade de convocação a qualquer tempo dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença (para aferição da permanência da incapacidade) e o estabelecimento dentro da própria Lei nº 8.213/91 de mecanismo similar à alta programada.

Por fim, analisa-se a alteração da contagem da denominada carência de reingresso no sistema previdenciário, bem como o inusitado sistema de gratificação criado pela Medida Provisória em tela em prol dos peritos médicos do INSS.

Tem-se à frente mais um duro golpe nas políticas de Previdência Social, o qual procuramos apresentar conforme aparece no ato normativo, acompanhado da devida crítica jurídica.

1 Inadequação do Tratamento da Matéria por Medida Provisória

Em primeiro lugar, questiona-se se a profunda alteração promovida nos benefícios por incapacidade trazida à luz pela Medida Provisória nº 739/2016 se enquadra nos pressupostos constitucionais para edição dessa modalidade de ato normativo, contidos no art. 62, caput, da Constituição Federal:

"Art. 62 - Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional."

Novamente, o Governo Federal se utiliza de medida provisória, tal qual na difícil década de 1990 (difícil na esfera previdenciária), uma modalidade de instrumento normativo caracterizada pela precariedade e pela excepcionalidade, para tratar de tema estrutural e permanente, como é o caso das políticas públicas previdenciárias(1).

A mera alegação (de índole política) de existência de urgência econômica, decorrente de eventual dificuldade das contas previdenciárias, não é suficiente a preencher as exigências constitucionais previstas em medida provisória. A alegação de crise orçamentária da Previdência Social, ademais, é posta em xeque por diversas instituições de prestígio na área previdenciária, como, por exemplo, o IBDP - Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário ou a ANFIP - Associação Nacional dos Fiscais da Previdência Social.

Pondera-se, por outro lado, se não seria mais adequado imprimir mudança tão profunda nos benefícios previdenciários por incapacidade somente após a discussão com os atores sociais envolvidos na agenda previdenciária.

Sob outro prisma, também se deve pontuar que a malfada Medida Provisória nº 739/2016 padece de inconstitucionalidade por representar verdadeiro retrocesso social, o que é vedado pelo sistema constitucional.

Os direitos previdenciários são, inequivocamente, direitos fundamentais sociais, posto que ligados à dignidade da pessoa humana, e encontram amplo respaldo no texto constitucional e em vários tratados internacionais de direitos humanos (SERAU Jr., 2011). Lamenta-se, pois, a tímida jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a respeito do conceito de retrocesso social, matéria que acreditamos que poderia ser melhor lapidada em nosso Excelso Pretório, com mais frequentes decisões sobre inconstitucionalidade por retrocesso social.

Coroando esse processo legislativo de duvidosa constitucionalidade, deve-se acrescentar que em 12.07.2016 a Medida Provisória nº 739/2016 foi republicada. Entretanto, embora se tenha optado pelo caminho mais singelo da republicação de ato normativo nos órgãos de publicidade oficial, verifica-se que houve alteração de seu conteúdo, com o acréscimo da alteração ao art. 27 da Lei nº 8.213/91, completando-se a extinção do regime de flexibilização da denominada carência de reingresso, o que será tratado com mais afinco adiante.

O ideal seria trabalhar melhor a matéria durante o processo legislativo de conversão da Medida Provisória em lei, no Congresso Nacional, dialogando com vários setores sociais interessados no assunto. A republicação com alteração de conteúdo só reforça o assoberbamento com que regulada a questão, exigindo posterior correção de lacuna normativa de pronto identificada por toda a doutrina quanto à revogação (pura e simples) da flexibilização da carência de reingresso.

A Medida Provisória nº 739/2016 certamente será objeto de judicialização perante o Supremo Tribunal Federal, com questionamento de sua constitucionalidade. Pensa-se que sequer os requisitos para edição desse tipo de ato normativo tenham sido preenchidos. Caso superado esse entendimento, deve-se refletir a respeito das alterações impostas aos benefícios por incapacidade propriamente ditos, o que faremos a seguir.

2 Convocação, a qualquer Tempo, para Verificação da Incapacidade Laboral dos Aposentados por Invalidez e dos Beneficiários do Auxílio-Doença

O primeiro aspecto a ser analisado nas mudanças impostas aos benefícios por incapacidade pela Medida Provisória nº 739/2016 reside na possibilidade que ela trouxe de convocação dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença, a qualquer tempo, para verificação da continuidade da incapacidade laboral.

Veja-se a redação dos arts. 43, § 4º, e 60, § 10, da Lei nº 8.213/91, conforme alterados pela Medida Provisória nº 739/2016:

"Art. 43 - (...)

§ 4º - O segurado aposentado por invalidez poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram o afastamento ou a aposentadoria, concedida judicial ou administrativamente, observado o disposto no art. 101.

(...)

Art. 60 - (...)

§ 10 - O segurado em gozo de auxílio-doença, concedido judicial ou administrativamente, poderá ser convocado a qualquer momento, para avaliação das condições que ensejaram a sua concessão e a sua manutenção, observado o disposto no art. 101."

Não se nega a prerrogativa da autarquia previdenciária, órgão público responsável pelo serviço público previdenciário, em efetuar perícias nos segurados aposentados ou percebendo auxílio-doença para avaliar a continuidade da incapacidade laboral. A Administração Pública rege-se pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal) e pode praticar a autotutela, isto é, aferir de ofício a conformidade à lei dos atos administrativos já praticados.

Ainda assim, não existe poder ilimitado e algumas barreiras constitucionais e legais aparecem quanto à revisão dos benefícios previdenciários e aos ônus impostos aos segurados.

A redação dada pela Medida Provisória nº 739/2016 permite a convocação do aposentado ou do beneficiário a qualquer tempo, o que entendemos que viola o princípio da razoabilidade, pois faculta à Administração Pública um poder ilimitado, atemporal e incondicionado. A ausência de restrições no trato da Administração com os segurados não corresponde aos princípios democráticos que norteiam o Estado brasileiro.

A mencionada convocação a qualquer tempo pode produzir um ônus indevido em termos de convocações prematuras para constatação da permanência da invalidez, ensejando deslocamentos desnecessários e dispendiosos aos aposentados, assim como pode gerar a situação contrária: aposentados por invalidez há muitos anos, com situações de doença já consolidada, também se verem compelidos a estes deslocamentos ao INSS, muitas vezes dispendioso e de difícil realização em face do delicado quadro de saúde em que se encontrem. A experiência também revela a dificuldade de obter atestados e documentos médicos relativos a períodos pretéritos, visto que em regra se têm como beneficiários desse tipo de prestação previdenciária pessoas de origem mais humilde e menos preparadas em termos de conhecimento, exercício e defesa de seus direitos.

Especificamente em relação aos benefícios por incapacidade concedidos judicialmente, corre-se o risco de violação da garantia constitucional da coisa julgada, prevista no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal.

A configuração da incapacidade laboral é objeto de intensa disputa hermenêutica. Enquanto o INSS adota uma postura mais restrita, ligada ao quadro clínico, na esfera judicial ainda há espaço para outras interpretações mais amplas, com análise também das situações pessoais e socioeconômicas do segurado, configurando o chamado modelo biopsicossocial de constatação da incapacidade (CAETANO COSTA, 2013).

De outra parte, faz-se remissão ao art. 101 da Lei nº 8.213/91, sendo dispensados dessa possibilidade atemporal de constatação da incapacidade os idosos com mais de 60 anos:

"Art. 101 - O segurado em gozo de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e o pensionista inválido estão obrigados, sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a exame médico a cargo da Previdência Social, processo de reabilitação profissional por ela prescrito e custeado, e tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue, que são facultativos.

§ 1º - O aposentado por invalidez e o pensionista inválido estarão isentos do exame de que trata o caput após completarem 60 (sessenta) anos de idade.

§ 2º - A isenção de que trata o § 1º não se aplica quando o exame tem as seguintes finalidades:

I - verificar a necessidade de assistência permanente de outra pessoa para a concessão do acréscimo de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o valor do benefício, conforme dispõe o art. 45;

II - verificar a recuperação da capacidade de trabalho, mediante solicitação do aposentado ou pensionista que se julgar apto;

III - subsidiar autoridade judiciária na concessão de curatela, conforme dispõe o art. 110."

3 Alta Programada "Legal"?

O art. 60, § 8º, da Lei nº 8.213/91 também tem sua redação alterada pela Medida Provisória nº 739/2016, consoante transcrito abaixo:

"§ 8º - Sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício."

Como se vê, passa a dispor que, "sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício".

Tem-se aí uma rasteira tentativa de transformação em "dispositivo legal" do mecanismo repudiado da "alta programada". Até então, havia-se tido maior nível de pudor, e a alta programada era prevista apenas em portarias ou instruções normativas, cuja legalidade era reiteradamente rejeitada pelo Poder Judiciário. Agora, o que se percebe é a intenção de inserir o mecanismo da alta programada no seio da própria Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), na tentativa malfadada de conferir-lhe ares de legalidade.

A legalidade, entretanto, é apenas aparente.

Muito já se discorreu sobre a questão da "alta programada", mas não se pode deixar de sublinhar que o benefício previdenciário do auxílio-doença exige para sua concessão, nos termos da própria lei de regência, a constatação da incapacidade laboral total e temporária:

"Art. 59 - O auxílio-doença será devido ao segurado que, havendo cumprido, quando for o caso, o período de carência exigido nesta Lei, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de 15 (quinze) dias consecutivos.

Parágrafo único - Não será devido auxílio-doença ao segurado que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social já portador da doença ou da lesão invocada como causa para o benefício, salvo quando a incapacidade sobrevier por motivo de progressão ou agravamento dessa doença ou lesão.

Art. 60 - O auxílio-doença será devido ao segurado empregado a contar do décimo sexto dia do afastamento da atividade, e, no caso dos demais segurados, a contar da data do início da incapacidade e enquanto ele permanecer incapaz." (grifos nossos)

Como se vê, o auxílio-doença é devido durante o prazo em que existir incapacidade laboral total e temporária. Para a constatação dessa condição, é inegável a necessidade de realização de perícia médica.

Portanto, mesmo diante da tentativa trazida pela Medida Provisória nº 739/2016 de conferir legalidade à alta programada, não se poderá admitir a prefixação do tempo de duração da incapacidade laboral, ainda que se trate de incapacidade temporária (que enseja a concessão do auxílio-doença).

A constatação da incapacidade laboral sempre deverá ocorrer através da realização de perícia médica, pois concreta aferição da incapacidade é inerente a esse tipo de benefício previdenciário.

Agravando esse quadro, tem-se a alteração do art. 60, § 9º, da Lei nº 8.213/91, que estabelece que, na impossibilidade de fixar o prazo de duração da incapacidade laboral temporária, esta durará 120 dias:

"§ 9º - Na ausência de fixação do prazo de que trata o § 8º, o benefício cessará após o prazo de cento e vinte dias, contado da data de concessão ou de reativação, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação junto ao INSS, na forma do regulamento, observado o disposto no art. 62."

Essa medida é totalmente apartada da realidade, pois a incapacidade temporária pode ter maior ou menor tempo de duração, a depender do quadro clínico do segurado e de efetiva constatação mediante perícia médica.

Não se pode desconsiderar, é claro, que o art. 60, § 10, alterado pela Medida Provisória nº 739/2016, prevê a possibilidade de pedido de prorrogação do benefício junto ao INSS. Não se desconhecem, entretanto, as dificuldades práticas em torno disso e as recorrentes violações de direitos de segurados.

Por todos estes motivos, agrava-se a situação conhecida por limbo jurídico previdenciário trabalhista, hipótese em que o beneficiário do auxílio-doença recebe alta do INSS, mas a empresa onde trabalha não o recebe de volta, por constatar a incapacidade laboral ainda existente. Essa medida vulnera ainda mais as camadas sociais mais pobres e inseridas no mercado de trabalho nas situações de maior precariedade, e só deve aumentar a já excessiva litigiosidade previdenciária (SERAU Jr., 2015).

4 Reabilitação Profissional Obrigatória e Efeitos de Cassação do Auxílio-Doença

As medidas preocupantes que vieram com a Medida Provisória nº 739/2016 envolvem também a alteração da redação do art. 62 da Lei nº 8.213/91, que parece tornar obrigatória a submissão do segurado em auxílio-doença aos programas de reabilitação profissional patrocinados pelo INSS:

"Art. 62 - O segurado em gozo de auxílio-doença, insusceptível de recuperação para sua atividade habitual, deverá submeter-se a processo de reabilitação profissional.

Parágrafo único - O benefício será mantido até que o segurado seja considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência ou, quando considerado não recuperável, for aposentado por invalidez."

É sabido de todos os limites de efetiva garantia de empregabilidade que decorrem desses programas, o que só se agrava em um cenário atual, com números alarmantes de perda de postos de trabalho e desaquecimento econômico.

A redação dada pela Medida Provisória nº 739/2016 também gera preocupação pelo fato de assegurar o recebimento do auxílio-doença apenas até o momento em que o segurado "seja considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência", ou quando for considerado irrecuperável, e aí será aposentado por invalidez.

A hipótese que chama a atenção é essa cláusula bem aberta sobre ser "considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência". Indaga-se: considerado apto por quem? Pela autarquia ou pelos seus peritos médicos? Por órgãos relativos às políticas de emprego? Essa condição poderá (e certamente será) ser questionada judicialmente? E com quais parâmetros?

5 Carência de Reingresso

A Medida Provisória nº 739/2016 também promove a revogação da regra contida no art. 24, parágrafo único, da Lei nº 8.213/91, que flexibilizava a carência de reingresso ao RGPS e permitia o aproveitamento das contribuições previdenciárias anteriores à perda da qualidade de segurado, desde que, após a nova filiação, o segurado obtivesse ao menos 1/3 das contribuições necessárias à aquisição do benefício previdenciário pretendido - hipótese muito comum no caso de requerimentos de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez.

Após a republicação da Medida Provisória nº 739/2016, em 12.07.2016, introduziu-se alteração normativa inexistente na redação original dessa Medida Provisória:

"Art. 27 - (...)

Parágrafo único - No caso de perda da qualidade de segurado, para efeito de carência para a concessão dos benefícios de auxílio-doença, de aposentadoria por invalidez e de salário-maternidade, o segurado deverá contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com os períodos previstos nos incisos I e III do caput do art. 25."

Assim, doravante a nova filiação ao RGPS exige, para a concessão dos benefícios por incapacidade, o preenchimento integral da carência (12 meses) prevista no art. 25 da Lei nº 8.213/91:

"Art. 25 - A concessão das prestações pecuniárias do Regime Geral de Previdência Social depende dos seguintes períodos de carência, ressalvado o disposto no art. 26:

I - auxílio-doença e aposentadoria por invalidez: 12 (doze) contribuições mensais;

(...)

III - salário-maternidade para as seguradas de que tratam os incisos V e VII do art. 11 e o art. 13: dez contribuições mensais, respeitado o disposto no parágrafo único do art. 39 desta Lei.

Parágrafo único - Em caso de parto antecipado, o período de carência a que se refere o inciso III será reduzido em número de contribuições equivalente ao número de meses em que o parto foi antecipado."

A primeira leitura dessa alteração legislativa permite entrever que as contribuições previdenciárias anteriores não mais serão aproveitadas, embora uma interpretação constitucional (o art. 201 da Constituição Federal estabelece que o sistema previdenciário é contributivo, portanto, tais contribuições devem refletir, de alguma maneira, em prol do segurado) permita conclusão em sentido contrário. Vislumbra-se aqui a inconstitucionalidade desse dispositivo específico.

6 Gratificação aos Peritos Médicos do INSS

A Medida Provisória nº 739/2016 ainda determina um amplo processo de revisão dos benefícios por incapacidade em vigor. Para tanto, indica a realização de um mutirão por parte dos médicos peritos do INSS, os quais serão agraciados com uma gratificação para o exercício de sua atividade profissional.

Trata-se do BESP-PMBI (Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade), regulamentado nos arts. 2º a 10 da Medida Provisória nº 739/2016:

"Art. 2º - Fica instituído, por até vinte e quatro meses, o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade - BESP-PMBI.

Art. 3º - O BESP-PMBI será devido ao médico perito do INSS por cada perícia médica realizada nas Agências da Previdência Social, atendidos os seguintes requisitos:

I - a perícia deverá ser realizada em relação a benefícios por incapacidade mantidos sem perícia pelo INSS há mais de dois anos, contados da data de publicação desta Medida Provisória; e

II - a realização das perícias médicas deverá representar acréscimo real à capacidade operacional ordinária de realização de perícias médicas pelo médico perito e pela respectiva Agência da Previdência Social.

Art. 4º - O BESP-PMBI corresponderá ao valor de R$ 60,00 (sessenta reais) por perícia realizada, na forma do art. 3º.

Art. 5º - O BESP-PMBI gerará efeitos financeiros de 1º de setembro de 2016 a 31 de agosto de 2018, ou em prazo menor, desde que não reste nenhum benefício por incapacidade sem revisão realizada há mais de dois anos, contados da data de publicação desta Medida Provisória.

Art. 6º - O pagamento de adicional pela prestação de serviço extraordinário ou adicional noturno não será devido no caso de pagamento do BESP-PMBI referente à mesma hora de trabalho.

Art. 7º - O BESP-PMBI não será incorporado aos vencimentos, à remuneração ou aos proventos das aposentadorias e das pensões, e não servirá de base de cálculo para benefícios ou vantagens, nem integrará a base de contribuição previdenciária do servidor.

Art. 8º - A GTPMSI poderá ser paga cumulativamente com a Gratificação de Desempenho de Atividade de Perícia Médica Previdenciária - GDAPMP, desde que as perícias que ensejarem o seu pagamento sejam computadas na avaliação de desempenho referente à GDAPMP.

Art. 9º - No prazo de trinta dias, contado da data de publicação desta Medida Provisória, ato conjunto dos Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do Desenvolvimento Social e Agrário disporá sobre:

I - os critérios gerais a serem observados para a aferição, o monitoramento e o controle da realização das perícias médicas de que trata o art. 3º, para fins de concessão do BESP-PMBI;

II - o quantitativo diário máximo de perícias médicas nas condições previstas no art. 3º, por perito médico, e a capacidade operacional ordinária de realização de perícias médicas pelo perito médico e pela respectiva Agência da Previdência Social;

III - a possibilidade de realização das perícias médicas de que trata o art. 3º, em forma de mutirão; e

IV - definição de critérios de ordem de prioridade para o agendamento dos benefícios a serem revistos, tais como a data de concessão do benefício e a idade do beneficiário.

Art. 10 - Ato do Presidente do INSS estabelecerá os procedimentos necessários à realização das perícias de que trata o art. 3º desta Medida Provisória."

Verifica-se que, em pleno cenário de recessão econômica, houve o atendimento a uma demanda meramente corporativa, visando dar vazão ao represamento/atraso na realização das perícias médicas a cargo do INSS, situação que é fruto das reiteradas greves realizadas por esta categoria profissional.

Conclusões

A Medida Provisória nº 739/2016 nada mais é do que um dos primeiros reflexos da inadequada reestruturação administrativa imposta à Previdência Social, sem o necessário diálogo com a sociedade, transferindo-a para a pasta econômica (para o Ministério da Fazenda, conforme a Medida Provisória nº 726/2016, ainda em processo de tramitação da sua conversão em lei).

É notória a retomada da influência do pensamento econômico-neoliberal nesse campo, com a redução do alcance dos direitos sociais e a imposição de uma racionalidade meramente econômica e fiscalista à gestão dessa importante política social (previdenciária).

Esse processo, entretanto, não é imune a críticas doutrinárias. Visualiza-se, em primeiro lugar, a inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 739/2016 em virtude de inadequação aos parâmetros previstos no art. 62 da Constituição Federal, para a edição desse tipo de ato normativo.

Além disso, fere a razoabilidade a previsão da convocação a qualquer tempo dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença, para aferição da permanência da incapacidade. Entende-se inconstitucional também a extinção da regra de flexibilidade da carência de reingresso, à luz do art. 201 da Constituição Federal.

Por fim, assinale-se que, estranhamente para um cenário de recessão econômica, criou-se no mesmo ato normativo aqui discutido um discutível sistema de gratificação criado em benefício dos peritos médicos do INSS.

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PALAVRAS-CHAVE: Previdenciário. Direitos Fundamentais. Incapacidade. Retrocesso Social.

SUMÁRIO: Introdução. 1 Inadequação do Tratamento da Matéria por Medida Provisória. 2 Convocação, a qualquer Tempo, para Verificação da Incapacidade Laboral dos Aposentados por Invalidez e dos Beneficiários do Auxílio-Doença. 3 Alta Programada "Legal"? 4 Reabilitação Profissional Obrigatória e Efeitos de Cassação do Auxílio-Doença. 5 Carência de Reingresso. 6 Gratificação aos Peritos Médicos do INSS. Conclusões. Bibliografia.

TITLE: Provisional Decree no. 739/2016: undue restrictions in social security benefits arising from incapacity.

ABSTRACT: This article analyzes the normative alterations introduced by Provisional Decree no. 739/2016, which substantially modifies benefits arising from incapacity (sick pay and disability retirement). First, this text questions the possibility of dealing with the theme by means of a Provisional Decree, in reason of the inadequacy of the parameters of article 62 of the Federal Constitution. Afterwards, there is an examination of the possibility of summoning at any time those who are retired due to disabilities and those who benefit from sick pay to verify the permanence of the incapacity. Finally, there is an analysis of the termination of the grace period for readmission and the gratification system created for the benefit of medical experts of the Brazilian Social-Security Institute.

KEYWORDS: Social Security. Fundamental Rights. Incapacity. Social Regression.

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Bibliografia

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

CAETANO COSTA, José Ricardo. Perícia biopsicossocial - a quebra de paradigma na perícia médica: da concepção biomédica à concepção biopsicossocial. In: CAETANO COSTA, José Ricardo. Direito do trabalho e direito previdenciário: subsídios ao trabalho social. Jundiaí: Paco Editorial, 2013.

SERAU Jr., Marco Aurélio. Resolução do conflito previdenciário e direitos fundamentais. São Paulo: LTr, 2015.

______. Seguridade social como direito fundamental material. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2011.

Notas:

(1) Nesse jaez, convém lembrar as diferenças das características jurídicas existentes entre medidas provisórias e leis. Fazemos esse exercício através da exposição do magistério de Bandeira de Mello (2005, p. 117):

"A primeira diferença entre umas e outras reside em que as medidas provisórias correspondem a uma forma excepcional de regular certos assuntos, ao passo que as leis são a via normal de discipliná-los.

A segunda diferença está em que as medidas provisórias são, por definição, efêmeras, enquanto as leis, além de perdurarem normalmente por tempo indeterminado, quando temporárias, têm seu prazo por elas mesmas fixado, ao contrário das medidas provisórias, cuja duração máxima já está preestabelecida na Constituição: 120 dias.

A terceira diferença consiste em que as medidas provisórias são precárias, isto é, podem ser infirmadas pelo Congresso a qualquer momento dentro do prazo em que deve apreciá-las, em contraste com a lei, cuja persistência só depende do próprio órgão que a emanou (Congresso).

A quarta diferença resulta de que a medida provisória não confirmada, isto é, não transformada em lei, perde sua eficácia desde o início; esta, diversamente, ao ser revogada, apenas cessa seus efeitos ex nunc. Por tudo isto se vê que a força jurídica de ambas não é a mesma.

Finalmente, a quinta e importantíssima diferença procede de que a medida provisória, para ser expedida, depende da ocorrência de certos pressupostos, especificamente os de 'relevância e urgência', enquanto, no caso da lei, a relevância da matéria não é condição para que seja produzida; antes, passa a ser de direito relevante tudo o que a lei houver estabelecido. Demais disso, inexiste o requisito da urgência."

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