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Doutrina

Ação regressiva acidentária do INSS


Autores:
GOUVEIA, Carlos Alberto Vieira de
NUNES, Denis Leandro Sousa

RESUMO

Vêm ganhando espaço as ações regressivas promovidas pelo INSS contra causadores de danos aos segurados da Previdência Social, sendo pioneira a cobrança contra os agressores nos casos de violência doméstica (Lei Maria da Penha), bem como em face de motoristas imprudentes cuja a má-conduta acarretaram acidentes de trânsito. Todavia, no presente trabalho, focaremos no ressarcimento devido nos casos de acidentes do trabalho ocorridos pela inobservância das normas constitucionais de proteção ao trabalhador por parte de seu empregador. Abordaremos os aspectos polêmicos que rondam o tema acerca de sua natureza jurídica, competência e aplicação dos prazos prescricionais.

1. INTRODUÇÃO

A proteção à incolumidade física do trabalhador é direito constitucionalmente positivado, vez que a Carta Magna de 1.988 determina que o empregador zele pela redução dos riscos à sua saúde, propiciando ambiente de trabalho seguro, higiênico e saudável.

Ainda assim, infelizmente, o Brasil figura entre os países com elevados índices de acidentes laborais,sendo que a inobservância das normas de segurança e medicina do trabalho por parte do empregador(seja por dolo, ou culpa), oneram demasiadamente os gastos públicos destinados ao custeio da Previdência Social.

Dado o quadro supra, o intuito deste artigo é analisar a ação regressiva previdenciária, lastreada no artigo 120, da Lei 8.213/91, como instrumento capaz de ressarcir/indenizar os prejuízos financeiros suportados pelo Instituto Nacional do Seguro Social quando do pagamento de benefícios aos segurados acidentados ou aos seus dependentes.

2. FUNDAMENTOS LEGAIS

Aduz o artigo 7º, inciso XXII, da Constituição Federal:

Art. 7º - São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;

Assim, de forma expressa, temos que a proteção ao trabalhador fora alçada ao patamar de garantia fundamental constitucionalmente protegida, devendo o Estado zelar pelo seu efetivo cumprimento, podendo o indivíduo, inclusive, cobrar do ente público todos os meios para efetiva implementação das referidas normas protetivas.

Porém, ocorrido o evento danoso que venha diminuir ou mesmo eliminar a capacidade laborativa do trabalhador, nos casos onde fora manifesta a inobservância das normas de segurança por parte do empregador, caberá à Autarquia Federal o direito de regresso contra este, objetivando o ressarcimento dos valores despendidos no pagamento de benefícios previdenciários ao atingido ou aos seus dependentes.

Dessa forma, a ação regressiva previdenciária encontra assento legal no artigo 120, da Lei de Planos de Benefícios da Previdência Social (Lei 8.213/91), o qual preconiza que:

Art. 120 - Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis.

No mesmo diapasão, importante reforçar o comando trazido no artigo 121, da referida lei, asseverando que "o pagamento, pela Previdência Social, das prestações por acidente do trabalho não exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem".

Curial frisar que da leitura in verbis do artigo 120, está claramente inserto o comando imperativo determinando que a Previdência Social "proporá" ação regressiva, não deixando qualquer margem para dúvidas acerca da possibilidade ou não de ingresso da referida demanda. Portanto, havendo negligência quanto a aplicação das normas de segurança e higiene do trabalho que venha a acarretar danos ao trabalhador, é imperativo o dever da Autarquia Federal em obter o ressarcimento dos valores através da ação regressiva.

3. CONCEITO

Ocorrido o acidente de trabalho,certamente que não poderá o obreiro lesado ficar à mercê da sorte, devendo ser prontamente amparado pelas benesses da Previdência Social. Porém, constatado que o nascedouro de tal dano tenha sido a inobservância por parte do empregador das normas de proteção e medicina do trabalho, não é correto que a sociedade arque com o ônus de tal negligência.

Neste aspecto, denota-se que o caráter ressarcitório dos cofres públicos é um dos intentos da ação regressiva por parte da Previdência Social, conforme se denota do conceito abaixo:

A ação regressiva acidentária é o instrumento pelo qual o Instituto Nacional do Seguro Social busca o ressarcimento dos valores despendidos com prestações sociais acidentárias, nos casos de culpa das empresas quanto ao cumprimento das normas de segurança e saúde do trabalho(1).

No mesmo sentido, leciona Marisa Ferreira dos Santos que "o ressarcimento ao INSS deve ser feito quando o acidente estiver ocorrido em razão da negligência da observância das normas de segurança e higiene do trabalho, que devem ser individual e coletivamente aplicadas pela empresa"(2).

De todo modo, para além do aspecto eminentemente financeiro da reparação patrimonial que se busca, principalmente se almeja o atingimento do caráter punitivo-pedagógico da medida, estimulando forçosamente os empregadores a adotarem medidas preventivas a fim de que sejam reduzidos os riscos à saúde dos trabalhadores.

Quanto ao tema, o Procurador Federal Fernando Maciel acrescenta que:

Além do caráter ressarcitório, a ação regressiva acidentária tem um viés punitivo para os que descumprem as normas de saúde e segurança do trabalho, servindo de medida pedagógica para observar estas normas, incentivando a prevenção da ocorrência de futuros acidentes do trabalho(3).

Assim, modernamente, o conceito da ação regressiva previdenciária deve extrapolar a antiquada ideia de tratar-se de mera ação ressarcitória, mas, prima face, tem por objetivo ser um poderoso instrumento jurídico processual para redução/prevenção de acidentes de trabalho. Consequentemente, servirá como punição ao empregador desidioso quanto a observância das normas de proteção.

4. NATUREZA JURÍDICA

Tema de grande controvérsia jurisprudencial e doutrinária, muito se discute acerca da natureza jurídica da ação regressiva acidentária, havendo quem diga ser de natureza eminentemente civil, enquanto outros, asseveram ser matéria afeta ao direito público.

Mesmo não havendo consenso, importantíssima tal definição para fixação da competência jurisdicional e até mesmo para contagem dos prazos prescricionais, como veremos a seguir.

Nos clássicos ensinamentos de Cintra, Grinover e Dinamarco, tem-se que "a competência do juízo é determinada precipuamente: a) pela natureza da relação jurídica controvertida, ou seja, pelo fundamento jurídico-material da demanda"(4).

Embora a ação regressiva esteja firmemente alicerçada nas colunas da responsabilidade civil, afinal, visa o ressarcimento de valores decorrentes de ato ilícito (conduta culposa, dano e nexo causal), referida indenização visa ressarcir a Fazenda Pública, logo, fica evidenciada a natureza pública da demanda.

Todavia, não é este o entendimento adotado pela jurisprudência das Cortes Superiores, bem como dos Tribunais Regionais, pois, muitas são as decisões que reconhecem a natureza civil da ação regressiva previdenciária, ex vi, decisão do Superior Tribunal de Justiça exarada em ação de conflito de competência entre a Justiça Federal Comum e a Justiça do Trabalho, ambas da 4ª Região, sob o argumento de que: "O litígio não tem por objeto a relação de trabalho em si, mas sim o direito regressivo da autarquia previdenciária, que é regido pela legislação civil"(5).

Do lado oposto, há decisões dizendo que "se a natureza dos recursos a serem ressarcidos são públicos, as normas que regem a matéria são as de direito público, pois o INSS busca recompor-se de perdas decorrentes de fato alheio decorrente de culpa de outrem"(6).

Por fim, há uma terceira corrente encampada pelo doutrinador Fernando Maciel, na qual se afirma ser de "natureza jurídica complexa" a ação regressiva previdenciária, elencando os seguintes fundamentos:

Considerando que o julgamento de uma ação regressiva acidentária pressupõe uma análise multidisciplinar de diversas questões afetas ao Direito Civil, do Trabalho e Ambiental, pode-se concluir pela natureza jurídica complexa dessa lide, o que merece ser considerado quando da definição da justiça competente para julgar essas ações(7).

Ao que parece, embora a ação regressiva do INSS gere discussões em diversas esferas do Direito, deve sobressair seu aspecto de natureza pública, vez que seu nascedouro se dá na Lei de Planos de Benefícios da Previdência Social (Lei 8.213/91, logo, incontroversa a origem previdenciária do crédito, e não decorrente de relação jurídica de Direito Civil.

5. COMPETÊNCIA

Situada anteriormente a atribulada questão acerca da natureza jurídica da ação regressiva previdenciária, quanto a competência jurisdicional, o embate também está longe de ser encerrado. Vejamos.

Existem ações regressivas do INSS em trâmite perante a Justiça Estadual, Justiça Federal Comum e Justiça Federal do Trabalho. Portanto, de plano, podemos afirmar serem 3 (três) as diferentes correntes acerca da matéria.

A primeira corrente sustenta ser competência da Justiça Estadual o julgamento das ações regressivas do INSS, partindo da premissa que "o legislador constituinte expressamente excluiu algumas matérias da competência da Justiça Federal, entre elas as causas de acidente do trabalho, as quais deveriam ser julgados pela Justiça Estadual, nos termos do art. 129, II, da Lei 8.213/91"(8).

A segunda corrente, afirma ser da Justiça Federal comum a competência para processamento das demandas regressivas propostas pelo INSS, com base no artigo 109, I, da CF/88, lastreando, ainda, suas convicções na já citada ação de Conflito de Competência 59.970/RS, julgada no Superior Tribunal de Justiça, a qual concluiu pela incompetência da Justiça do Trabalho para julgamento das ações indenizatórias impetradas pelo INSS.

A terceira corrente, ainda minoritária, entende ser competente a Justiça Federal do Trabalho para apreciação dos feitos regressivos em favor da Autarquia Federal.

Tal entendimento fia-se na ampliação da competência material da Justiça do Trabalho ocorrida após a promulgação da Emenda Constitucional 45/2004, onde foram editados os incisos VI e IX, do artigo 114, da Constituição Federal de 1.988, in verbis:

Art. 114 - Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:

VI - as ações de indenização por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relação de trabalho;

IX - outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, na forma da lei.

Também, referida corrente encontra guarida na Súmula Vinculante número 22, do Supremo Tribunal Federal, a qual diz:

Súmula Vinculante 22

A Justiça do Trabalho é competente para processar e julgar as ações de indenização por danos morais e patrimoniais decorrentes de acidente de trabalho propostas por empregado contra empregador, inclusive aquelas que ainda não possuíam sentença de mérito em primeiro grau quando da promulgação da Emenda Constitucional nº 45/04.

Ademais, os defensores da competência da Justiça do Trabalho para julgamento das ações regressivas do INSS, baseiam suas convicções até mesmo na maior especialidade forense dos juízes do trabalho, cuja rotina hodierna se depara justamente com questões acerca da ocorrência (ou não) de acidente do trabalho, seu nexo causal, aferição de dolo ou culpa do empregador e seus desdobramentos.

Tais controvérsias acerca da competência ainda não foram enfrentadas com maiores especificidades pelas Cortes Superiores, portanto, por ora, as divergências doutrinarias e jurisprudenciais ora suscitadas estão longe de serem pacificadas.

6. PRESCRIÇÃO

Mais uma vez, longe de ser uma questão pacífica, como tudo que cerca a ação regressiva previdenciária, o escorreito estudo da natureza jurídica do instituto leva-nos a avaliar que existam, de plano, duas correntes de pensamentos opostos quanto ao tema da prescrição.

Para aqueles que reconhecem a natureza da ação como sendo meramente civil, o prazo prescricional a ser aplicado será o trienal, descrito no inciso V, do § 3º, do artigo 206, do Código Civil Brasileiro. A contrario senso, os que defendem a natureza pública da ação regressiva acidentária, militarão a favor da aplicação da prescrição quinquenal prevista no Decreto-lei 20.910/32.

Há quem entenda pela imprescritibilidade da ação regressiva acidentária, os quais sustentam que "a pretensão ressarcitória não estaria ameaçada pelo fenômeno prescritivo, pois teria respaldo numa interpretação ampliada da norma de imprescritibilidade prevista no artigo 37, § 5º, da Constituição Federal"(9).

Tal dicotomia se dá pelo princípio da isonomia, pois, é quinquenal o prazo prescricional concedido aos administrados para que ingressem com suas demandas contra a Autarquia Federal. Assim, por razão de equidade, "idêntico prazo deve ser observado nas relações em que haja inversão destes polos"(10).

Nestes termos, ficamos com os ensinamentos de Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari, dizendo:

(...) a prescrição no caso é quinquenal, pois o INSS, na condição de Autarquia Federal, busca com a ação regressiva reaver valores que possuem natureza jurídica de recursos públicos, e não recursos exclusivamente privados a ensejar a aplicação da legislação civil, aplicando-se aí o prazo para satisfação de dívidas para com a Fazenda Pública geral(11)

Na prática forense, a corrente com maior aceitação pela jurisprudência é a da aplicação da prescrição quinquenal, ainda que reconhecido o aspecto civil da demanda, conforme se denota de recentíssima ementa extraída de julgado do Superior Tribunal de Justiça no mês de maio de 2017(12).

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi abordar os polêmicos aspectos que cercam a natureza jurídica, competência e prazos prescricionais a serem aplicados na ação regressiva indenizatória proposta pelo INSS contra os empregadores desidiosos quanto a observância das normas de segurança, saúde e higiene do trabalho.

Ainda que tímido o aparato estatal para demandar regressivamente em juízo contra todos os causadores de acidentes do trabalho, é dever da Autarquia Previdenciária ressarcir seus cofres através do referido instrumento processual, a fim de que sejam minimizados os elevados gastos financeiros despendidos por toda a sociedade no custeio de benefícios aos trabalhadores vitimados e seus dependentes.

Certamente que além da mera compensação pecuniária, o caráter punitivo-pedagógico deve sobressair sobre todos os demais intentos da Autarquia, no afã de que sejam os empregadores estimulados a promoverem ações protetivas, que alcancem o bem-estar de seus colaboradores, salvaguardando-os de mazelas/sinistros que facilmente poderiam ter sido evitados.

Particularmente, concluímos ser a ação regressiva previdenciária acidentária de competência da Justiça do Trabalho, seguindo inteligência da Emenda Constitucional 45/2004, a qual ampliou os limites de atuação desta Justiça Especializada, pois, certamente que se trata de temática diária afeta ao magistrado do trabalho, mesmo não sendo este o ulterior entendimento do Superior Tribunal de Justiça quanto ao tema, como já esposado.

Por fim, quanto a sua natureza jurídica, parece-nos mais acertada a corrente que pugna pelo aspecto público da demanda (ainda que com nítidos contornos civis), logo, acreditamos ser correta a aplicação do prazo prescricional de cinco anos para que o INSS ingresse com a ação regressiva acidentária.

Palavras-chave: Ação Regressiva. Natureza Jurídica. Competência. Prescrição.

8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AMADO, Frederico. Direito e processo previdenciário sistematizado. 3.ed.Salvador: Jus Podivm, 2012.

CAMARGO, Maria Auxiliadora Castro e. A ação regressiva acidentária do INSS, sua natureza jurídica e os tribunais. Advocacia Geral da União. Disponível em: http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/12017896. Acesso em: 05/11/2017

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 16.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014.

CINTRA, Antonio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pelegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria geral do processo. 26.ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Resumo de direito previdenciário. 12. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2012.

MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. 2.ed. São Paulo: LTR, 2013.

PEREGO, Samuel. Ações regressivas acidentárias. Portal JusBrasil. Disponível em:https://peregoeperoni.jusbrasil.com.br/artigos/316636965/acoes-regressivas-acidentarias?ref=topic_feed. Acesso em: 05/11/2017

SANCTIS JUNIOR, Rubens José Kirk de. Ação regressiva acidentária movida pelo INSS e suas principais controvérsias. Portal Âmbito Jurídico. Disponível em: www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12091. Acesso em: 05/11/2017

SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

NOTAS:

(1) CAMARGO, Maria Auxiliadora Castro e. A ação regressiva acidentária do INSS, sua natureza jurídica e os tribunais. Advocacia Geral da União. Disponível em: http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/12017896.

(2) SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 282.

(3) MACIEL, Fernando. Ações Regressivas acidentárias. 2. ed. São Paulo: LTR, 2013, p. 15.

(4) CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria geral do processo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 260.

(5) STJ - CC 59.970/RS, Min. Castro Filho, DJ. 19/10/2006)

(6) TRF4 5000033-56.2011.404.7117, rel. Des. Maria Lúcia Luz Leiria, D.E. 22/06/2011.

(7) MACIEL, Fernando. Ações regressivas acidentárias. 2. Ed. São Paulo: LTR, 2013, p. 44.

(8) Ob. Cit. p. 51-52.

(9) AMADO, Frederico. Direito e processo previdenciário sistematizado. 3. ed. Salvador: JuspodivmM, 2012. p. 375.

(10) MACIEL, Fernando. Ações Regressivas acidentárias. 2. Ed. São Paulo: LTR, 2013, p. 113.

(11) CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 16. Ed. Rio de Janeiro: FORENSE, 2014. p. 1208.

(12) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO REGRESSIVA PROPOSTA PELO INSS. ACIDENTE DE TRABALHO. PRESCRIÇÃO. APLICAÇÃO, POR ISONOMIA, DO ART. 1º DO DECRETO Nº 20.910/32. PRAZO QÜINQÜENAL. TERMO INICIAL. CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. (RECURSO ESPECIAL Nº 1.667.679 - PR - 2017/0089256-9 - REL.: MIN. BENEDITO GONÇALVES)

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