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Doutrina

Aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa sob a ótica da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça


Autor:
PEREIRA, João Vitor Fernandes

RESUMO: O presente artigo tem por objetivo estudar a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa. O princípio da insignificância visa afastar a relevância penal de comportamentos que não afetam de maneira significativa o bem jurídico protegido pela norma. Diante desse cenário, passou-se a questionar a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância no Direito Administrativo, principalmente, nos atos de improbidade administrativa, tema este, objeto de estudo do presente artigo. Porém, embora o princípio da insignificância tenha ampla aceitação e aplicabilidade no Direito Penal, tal visão não se aplica ao Direito Administrativo, uma vez que há divergências doutrinárias e jurisprudenciais sobre o assunto, notadamente, nos atos de improbidade administrativa. Além disso, percebe-se que há um aumento significativo de demandas judiciais sobre a matéria, postulando um pronunciamento do Poder Judiciário, notadamente, do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Desse modo, será aferido qual é o entendimento que vem sendo adotado pelo STJ no que diz respeito à aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa.

1. INTRODUÇÃO

Os princípios são ferramentas primordiais no direito, na medida em que são os pilares que sustentam o ordenamento jurídico.

Nessa seara, os princípios exercem grande influência e são de suma importância para o Direito Administrativo, haja vista que tal ramo do direito não é codificado, ao passo em que cabe aos princípios a função de nortear o aplicador na prática de atos e condutas.

Ocorre que, no Direito Penal existe um princípio que visa afastar a relevância penal de comportamentos que não afetam de maneira significativa o bem jurídico protegido pela norma, trata-se do princípio da insignificância.

Tal princípio surgiu sobre o fundamento de que não são todas as condutas que merecem uma atenção especial do Estado, uma vez que este deve se preocupar com os bens de maior relevo, sendo que, em tais casos, figura-se legítima a aplicação do princípio da insignificância para afastar a culpabilidade do envolvido.

Diante desse cenário, passou-se a questionar a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância no Direito Administrativo, principalmente, nos atos de improbidade administrativa, tema este, objeto de estudo do presente artigo.

Entretanto, embora o princípio da insignificância tenha ampla aceitação e aplicabilidade no Direito Penal, o mesmo não ocorre com o Direito Administrativo, uma vez que há divergências doutrinárias e jurisprudenciais sobre o assunto, notadamente, nos atos de improbidade administrativa.

Além disso, percebe-se que há um aumento significativo de demandas judiciais sobre a matéria, postulando um pronunciamento do Poder Judiciário, notadamente, do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Desse modo, será aferido qual é o entendimento que vem sendo adotado pelo STJ no que diz respeito à aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa.

Para isso, será abordado inicialmente o conceito dos princípios e a sua importância para o ordenamento jurídico, bem como acerca do princípio da insignificância.

Em seguida, será feita uma abordagem sobre os atos de improbidade administrativa e análise da jurisprudência do STJ acerca da aplicabilidade do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa.

2. CONCEITO DE PRINCÍPIOS

Inicialmente, figura essencial a compreensão dos princípios e os seus impactos no ordenamento jurídico, notadamente, no Direito Administrativo.

Pode-se conceituar os princípios como "as 'verdades fundantes' de um sistema de conhecimento" (GARCIA(1)).

Em outras palavras, percebe-se que os princípios representam os valores primordiais de um sistema, podendo ser definidos como:

Mandamentos de otimização, normas que ordenam a melhor aplicação possível, dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes, portanto, a sua incidência depende de ponderações a serem realizadas no momento de sua aplicação. Existindo para o caso concreto mais de um princípio aplicável, esses não se excluem (MARINELA(2)).

Acerca da classificação dos princípios, pede-se vênia para relembrarmos os ensinamentos do professor e doutrinador Miguel Reale(3):

Princípios omnivalentes: válidos para todas as formas do saber;

Princípios plurivalentes: aplicáveis em diversos campos de conhecimento;

Princípios monovalentes: válidos apenas em determinada ciência, como é o caso dos princípios gerais do direito.

Sobre o tema em questão é cirúrgica a ponderação do doutrinador Alexandre Mazza(4):

Por meio de um processo lógico denominado abstração indutiva, os estudiosos extraem da totalidade de normas específicas as ideias-chave que animam todo o complexo de regras. Assim os princípios informam e enformam o sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo essencial da ordem jurídica. Enformam porque dão forma, definem a feição de determinado ramo.

Não podemos esquecer as saudosas lições de Celso Antônio Bandeira de Mello(5) no sentido de que:

Princípio é, pois, um mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica que dá sentido harmônico.

Além de dar ênfase, o jurista aponta para a observância e as consequências de sua violação(6):

Violar um princípio é muito mais grave do que violar uma norma. A desatenção ao princípio implica em ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais (MELLO, 2013, p. 54).

Como se vê, os princípios são os pilares que sustentam e fundamentam o ordenamento jurídico, motivo pelo qual são imprescindíveis e devem ser rigorosamente observados na aplicação da lei ao caso concreto.

Nesse contexto, os princípios exercem grande influência e são de suma importância para o Direito Administrativo, haja vista que tal ramo do direito não é codificado, ao passo em que cabe aos princípios a função de nortear o aplicador na prática de atos e condutas.

Nessa linha de raciocínio, é oportuna a ponderação do doutrinador Alexandre Mazza(7), ao sustentar que os princípios do Direito Administrativo possuem uma dupla funcionalidade, a saber:

a) função hermenêutica: se o aplicador do direito tiver dúvida sobre qual o verdadeiro significado de determinada norma, pode utilizar o princípio como ferramenta de esclarecimento sobre o conteúdo do dispositivo analisado;

b) função integrativa: além de facilitar a interpretação de normas, o princípio atende também à finalidade de suprir lacunas, funcionando como instrumento para preenchimento de vazios normativos em caso de ausência de expresso regramento sobre determinada matéria.

Desse modo, pode-se concluir que os princípios são ferramentas indispensáveis para o Direito Administrativo, motivo pelo qual os mesmos devem ser observados e pautar a conduta dos agentes públicos.

3. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA

O princípio da insignificância é originário do direito romano, proveniente da expressão latina de minimis non curat praetor, isto é, o pretor não cuida de coisas pequenas.

Em outras palavras, tal brocardo jurídico tem como fundamento de que o Estado não deve se preocupar com coisas pequenas, ou seja, condutas de pouca relevância.

O princípio em exame visa afastar a relevância penal de comportamentos que, embora sejam adequados à descrição típica, não afetam de maneira significativa o bem jurídico protegido pela norma.

Nessa linha de raciocínio, entende-se que não são todas as condutas que merecem uma atenção especial do Estado, uma vez que este deve se preocupar com os bens de maior relevo.

Aliás, tal convicção se coaduna com os ditames da intervenção mínima do direito penal, ao passo em que os bens de maior importância são selecionáveis para a persecução penal do infrator da lei.

Oportuno asseverar, que o princípio da insignificância funciona como causa de exclusão da tipicidade, notadamente, da tipicidade material.

Além disso, não há previsão legal expressa reconhecendo o princípio, motivo pelo qual se trata de uma criação doutrinária, que por sua vez, possui o respaldo e aplicação da jurisprudência brasileira.

Não obstante, o princípio da insignificância deve ser avaliado em cada caso concreto, isto é, não pode ser aplicado em plano abstrato, revelando-se como um caráter subjetivo de aplicação pelo juiz, na medida em que ele deverá verificar no caso concreto, através do critério da proporcionalidade, se houve ou não a insignificância da lesão ao bem jurídico tutelado.

Assim, percebe-se que o princípio da insignificância é um instrumento de interpretação restritiva do direito de exclusão da tipicidade, que por sua vez, está intimamente ligado ao conceito de proporcionalidade, uma vez que para apuração da insignificância da conduta, se faz necessária uma análise da gravidade da ação ou omissão que se pretende punir e os impactos da intervenção penal.

Desse modo, pode-se concluir que de acordo com o princípio da insignificância, se a lesão for insignificante para o ordenamento jurídico não há necessidade da intervenção do Direito Penal e, consequentemente, da incidência de suas graves reprimendas, haja vista que o princípio exclui a tipicidade material do delito.

Sendo assim, pode-se afirmar que o aludido princípio funciona como um mensurador da tipicidade material, na medida em que permite a atuação do Direito Penal apenas diante de condutas que afrontem materialmente o bem jurídico protegido.

Diante desse cenário, passou-se a questionar a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância no Direito Administrativo, principalmente, nos atos de improbidade administrativa, tema este, objeto de estudo do presente artigo.

4. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

No exercício de suas funções os agentes públicos podem praticar condutas contrárias ao ordenamento jurídico, motivo pelo qual eles podem responder e serem penalizados por seus atos, com consequências diversas.

Se o comportamento causar prejuízo patrimonial ao Estado, poderá ser ajuizada ação civil para reparação do dano.

Por outro lado, se a conduta praticada pelo agente público for tipificada como crime, o mesmo responderá por um processo penal para aplicação de sanções restritivas de liberdade.

Além disso, caso pratique infração de natureza funcional, o Estado pode instaurar processo administrativo que, em caso de condenação do agente, o mesmo pode sofrer sanções de advertência, suspensão e até demissão do cargo público.

Nesse contexto, visando evitar que os agentes públicos pratiquem condutas que causem prejuízos para o Poder Público, foram criados mecanismos para responsabilizá-los, trata-se da Improbidade Administrativa.

A improbidade administrativa está fundamentada na Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu art. 37, § 4º, dispondo, in verbis:

Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Em plano infraconstitucional, temos a Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA).

Pela análise dos arts. 9º ao 11 da LIA, pode-se que observar que existem 3 (três) modalidades de atos de improbidade administrativa, a saber:

a) atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito (art. 9º): são as condutas de maior gravidade, apenadas com as sanções mais rigorosas. Em regra, tais condutas causam aos cofres públicos prejuízo associado a um acréscimo indevido no patrimônio do sujeito ativo;

b) atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário (art. 10): possuem gravidade intermediária. Não produzem enriquecimento do agente público, mas provocam uma lesão financeira aos cofres públicos;

c) atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11): comportamentos de menor gravidade. Não desencadeiam lesão financeira ao erário, nem acréscimo patrimonial ao agente (MAZZA(8)).

A prática dos atos de improbidade administrativa sujeita o autor a imposição das penalidades de suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, conforme se infere no art. 37, § 4º, da CF/88 supra transcrito.

Tema recorrente e amplamente discutido na doutrina é a natureza jurídica das sanções de improbidade.

Sobre o tema em questão, é precisa a ponderação do doutrinador Matheus Carvalho(9):

É cediço que as instâncias penal, administrativa e cível são independentes e que os atos de improbidade podem ser sancionados nas três instâncias. Importante saber, no entanto que as sanções de improbidade previstas na Lei nº 8429/92 têm natureza civil, não impedindo, contudo, a apuração de responsabilidades na esfera administrativa e na esfera penal. Frise-se, todavia, mais uma vez, que a natureza da ação de improbidade é cível.

Ainda sobre as sanções, Patrícia Nohara(10) pondera que:

As sanções serão aplicadas na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 20 da Lei nº 8.429/92).

Oportuno asseverar, ainda, que sujeito passivo é a entidade que sofre as consequências do ato de improbidade administrativa. É a vítima da improbidade.

Já o sujeito ativo, isto é, aquele quem pratica o ato de improbidade pode ser qualquer agente público, servidor ou não (art. 1º da LIA).

5. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA NOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA SOB A ÓTICA DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ

Tecida as considerações acerca da doutrina, passa-se a analisar a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa.

Embora o princípio da insignificância tenha ampla aceitação e aplicabilidade no Direito Penal, tal visão não se aplica ao Direito Administrativo, uma vez que há divergências doutrinárias e jurisprudenciais sobre o assunto, notadamente, nos atos de improbidade administrativa.

Um dos doutrinadores que sustentam a não aplicação do instituto em exame é Alexandre Mazza(11), ao afirmar que "o princípio da insignificância e a teoria dos delitos de bagatela não se aplicam aos atos de improbidade administrativa".

Além disso, existem inúmeras demandas judiciais, solicitando pronunciamento judicial sobre o assunto, motivo pelo qual as turmas de direito público do Superior Tribunal de Justiça (STJ) têm discutido sobre a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa, desde que o ato ímprobo seja considerado irrelevante.

Nesse contexto, destaca-se o julgado proferido pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), onde foram interpostos Recursos Especiais por Cesar Epitácio Maia e por Studio G. Construtora Ltda, contra o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, em que se manteve a condenação de ambos por ato doloso de improbidade administrativa, com base no art. 11 da Lei 8.429/92, conforme se infere no arresto abaixo transcrito(12), in verbis:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPUTAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTRUÇÃO DA IGREJA DE SÃO JORGE, EM SANTA CRUZ, BAIRRO DA PERIFERIA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO/RJ. INDISPENSABILIDADE DE COMPROVAÇÃO DO DOLO DO AGENTE, PARA CONFIGURAR-SE IMPROBIDADE, NOS CASOS DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. CARÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO PROBATÓRIA CONSISTENTE, DE MODO A SUPORTAR JUÍZO CONDENATÓRIO QUANTO ÀS IMPUTAÇÕES DE

ENRIQUECIMENTO LÍCITO, DANO AO ERÁRIO E CONDUTA DOLOSA DO AGENTE. RECURSOS ESPECIAIS AOS QUAIS SE DÁ PROVIMENTO.

1. O Tribunal a quo não demonstrou a presença do indispensável elemento subjetivo do agente na prática do ato que lhe foi imputado como ímprobo; pelo contrário, malgrado o acórdão recorrido mantivesse a condenação dos recorrentes por improbidade administrativa capitulada no art. 11 da Lei 8.429/92, tal como a sentença condenatória, assentou o elemento subjetivo do agente perpetrado no dolo genérico, por se entender que a aplicação de recursos públicos em obras e eventos religiosos viola a laicidade estatal.

2. Esta orientação não tem o abono jurisprudencial do STJ, que exige a comprovação do dolo como elemento da conduta, para submeter legitimamente o infrator às iras do art. 11 da Lei 8.429/92; precedentes: REsp. 1.478.274/MT, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 31/3/2015; AgRg no REsp. 1.191.261/RJ, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 25/11/2011; o dolo deve ser verificado na conduta, na maquinação, na maldade, na malícia do agente, sendo isso o que deve ser demonstrado e o que não foi, no caso em apreço.

3. Ademais, o ato havido por ímprobo deve ser administrativamente relevante, sendo de se aplicar, na sua compreensão, o conhecido princípio da insignificância, de notável préstimo no Direito Penal moderno, a indicar a inaplicação de sanção criminal punitiva ao agente, quando o efeito do ato agressor é de importância mínima ou irrelevante, constituindo a chamada bagatela penal: de minimis non curat Praetor, neste caso, trata-se de contribuição do Município do Rio de Janeiro para construção de uma pequena igreja dedicada à devoção de São Jorge, na periferia da Cidade do Rio de Janeiro, no valor de R$ 150.000,00.

4. Recursos Especiais de CÉSAR EPITÁCIO MAIA e STÚDIO G. CONSTRUTORA LTDA, aos quais se dá provimento para afastar suas condenações por improbidade administrativa. (grifei)

Como se vê, pela leitura do julgado supra transcrito, entende-se que o STJ entendeu que o princípio da insignificância pode ser aplicado aos atos de improbidade administrativa, desde que o ato ímprobo seja irrelevante para o Poder Público.

Aliás, há, inclusive, outro julgado nesse sentido proferido pela Primeira Seção do STJ(13).

Naturalmente, a irrelevância dos atos de improbidade administrativa deverá ser aferida no caso concreto, não podendo, portanto, ser aplicada em plano abstrato.

Desse modo, embora alguns doutrinadores sustentem de forma contrária, percebe-se que a jurisprudência do STJ está se pronunciando no sentido de que o princípio da insignificância pode ser aplicado nos atos ímprobos irrelevantes.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pela análise do presente artigo científico, pode-se concluir que os princípios são ferramentas indispensáveis para o ordenamento jurídico, notadamente para o Direito Administrativo, motivo pelo qual os mesmos devem ser guiar a conduta dos agentes públicos.

No que tange ao princípio da insignificância, trata-se de um instituto oriundo do direito romano, representado através da expressão latina minimis non curat praetor.

Tal princípio visa afastar a relevância penal de comportamentos que, embora sejam adequados à descrição típica, não afetam de maneira significativa o bem jurídico protegido pela norma.

Nessa linha de raciocínio, entende-se que não são todas as condutas que merecem uma atenção especial do Estado, uma vez que este deve se preocupar com os bens de maior relevo, sendo que, em tais casos, figura-se legítima a aplicação do princípio da insignificância para afastar a culpabilidade do envolvido.

Porém, embora o mesmo tenha ampla aceitação e aplicabilidade no Direito Penal, sob a ótica do Direito Administrativo, entretanto, tal tema possui algumas discussões e divergências na doutrina e na jurisprudência, sobretudo na sua aplicabilidade nos atos de improbidade administrativa.

Devido ao aumento das demandas judiciais sobre o assunto, as turmas de direito público do Superior Tribunal de Justiça (STJ) têm discutido e se pronunciado sobre a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa, desde que o ato ímprobo seja considerado irrelevante.

Nesse contexto, conclui-se que o princípio da insignificância pode ser aplicado nos atos de improbidade administrativa, desde que o mesmo seja irrelevante para o Poder Público.

Ademais, tal entendimento se coaduna com a jurisprudência que vem sendo sedimentada no Superior Tribunal de Justiça (STJ).

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Palavras-Chave: Princípio da Insignificância. Improbidade Administrativa. Jurisprudência. Superior Tribunal de Justiça.

ABSTRACT: The purpose of this article is to study the possibility of applying the principle of insignificance in acts of administrative improbity. The principle of insignificance aims to remove the criminal relevance of behaviors that do not significantly affect the legal good protected by the norm. In view of this scenario, the question of the application of the principle of insignificance in Administrative Law has been questioned, mainly in the acts of administrative improbity, subject matter, object of study of this article. However, although the principle of insignificance has wide acceptance and applicability in Criminal Law, such a view does not apply to Administrative Law, since there are doctrinal and jurisprudential divergences on the subject, notably in acts of administrative improbity. In addition, it is noticed that there is a significant increase of judicial demands on the matter, postulating a pronouncement of the Judiciary Power, in particular, of the Superior Court of Justice (STJ). In this way, it will be verified what is the understanding that has been adopted by the STJ regarding the application of the principle of insignificance in acts of administrative improbity.

Keywords: Principle of Insignificance. Administrative dishonesty. Jurisprudence. Superior Justice Tribunal.

Sumário: 1. Introdução. 2. Conceito de Princípios. 3. Princípio da Insignificância. 4. Atos de Improbidade Administrativa. 5. Princípio da Insignificância nos atos de improbidade administrativa sob a ótica da jurisprudência do STJ. 6. Considerações Finais. Referências.

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REFERÊNCIAS

CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 3. ed. Salvador: JusPODIVM, 2016.

GARCIA, Gustavo Filipe Barbosa. Introdução ao estudo do direito: teoria geral do direito. 4. ed. São Paulo: Método, 2016.

MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2016.

REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 18. ed. São Paulo, Saraiva, 1991.

NOTAS:

(1) GARCIA, Gustavo Filipe Barbosa. Introdução ao estudo do direito: teoria geral do direito. 4. ed. São Paulo: Método, 2016. p. 125.

(2) MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 79.

(3) REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 18. ed. São Paulo, Saraiva, 1991. p. 299-300.

(4) MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 95.

(5) MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 54.

(6) MELLO, op. cit., p. 54.

(7) MAZZA, op. cit., p. 96.

(8) MAZZA, op. cit., p. 678.

(9) CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 3. ed. Salvador: JusPODIVM, 2016. p. 936.

(10) NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 922.

(11) MAZZA, op. cit., p. 686.

(12) Recurso Especial (REsp) nº 1.536.895 - RJ (2015/0032419-7). DJe 08/03/2016. RIP vol. 96 p. 229.

(13) Ver também AgRg no REsp 968447 / PR. Agravo Regimental no Recurso Especial nº 2007/0164169-0. DJe 18/05/2015.

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