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Doutrina

Poder de polícia, conflitos de competência e entraves à proteção ao meio ambiente*


Autores:
GOMES, Magno Federici
PINTO, Wallace Douglas da Silva

RESUMO: Não mais se discutem nos dias atuais a importância do direito ambiental e a sua função de proteção do meio ambiente. A Constituição da República de 1988 (CR/88) dedicou um capítulo específico ao tema, trouxe vários pontos como a possibilidade de punição aos agentes poluidores da natureza e criou um sistema de competência para os entes da Federação, delimitando os poderes, inclusive o de polícia, e a forma com a qual deveriam tratar das matérias ambientais com o objetivo de desburocratizar e facilitar a tomada de decisões. Com isso, o que passou a se ver na prática são leis sobrepostas, ineficiência da fiscalização e, em casos de conflito de competência, a prevalência do interesse "particular" de um ente sobre o interesse geral. Para a elaboração deste trabalho teórico-documental com técnica dedutiva, foram estudados entendimentos de importantes doutrinadores, seus diversos apontamentos, bem como foram analisados os entraves gerados pela sistemática adotada pela CR/88 na distribuição de competências quando confrontada à evolução do direito ambiental. Buscou-se demonstrar que não há como solucionar e prevenir o avanço da degradação ambiental sem que haja, de forma clara e concisa, a cooperação entre os entes federativos e a aplicação do princípio da predominância do interesse, impondo-se que sejam deixados de lado interesses inerentes a cada um, sobrelevando o coletivo em detrimento do individual.

1 Introdução

O cenário mundial vem ao longo dos séculos se modificando radicalmente devido aos grandes desastres naturais e ao enorme volume de agentes poluentes lançados diariamente na atmosfera, nos rios e nos solos. As consequências podem ser percebidas nos dias atuais com o aumento do buraco na camada de ozônio, níveis da poluição do ar nunca vistos na história, aumento da temperatura global e completa mudança nas estações, marcadas principalmente pela falta de chuvas em períodos nos quais normalmente havia um volume muito grande de água - atualmente são divulgados números que dão conta de menos de 1/4 do volume original.

As proteções ao meio ambiente foram evoluindo de acordo com o surgimento de problemas que causavam danos à natureza. No início da colonização brasileira, por exemplo, não havia uma preocupação em proteger as florestas ou com as consequências desse descuido. Com o desenvolvimento da sociedade, exigiu-se cada vez mais volumes de terras, ampliando-se zonas de desmatamento, quando então começa a se pensar em deter a proliferação dessa cultura de destruição.

As Constituições brasileiras sempre fizeram, ainda que timidamente, referência ao direito ambiental, mas foi com a promulgação da Constituição da República de 1988 (CR/88) que se elevou esse ramo do direito ao nível máximo, e que, além de lhe dedicar um capítulo inteiro, ainda tratou do tema de forma esparsa em carta política.

Além da CR/88, outras leis infraconstitucionais surgiram para tentar solucionar esse problema de confusão administrativa relacionadas ao meio ambiente, destacadamente a Lei Complementar (LC) nº 140, de 8 de dezembro de 2011, que será objeto de abordagem no decorrer deste estudo.

Trouxe também a CR/88 a divisão de competências entre os entes federativos, e com ela o poder de legislar foi delimitado entre União, Estados e Municípios, conforme disposto em seus artigos. Essa divisão de poderes, em um país de dimensões continentais como o Brasil, objetivava a desburocratização e a facilitação do controle, principalmente o exercício do poder de polícia, e tinha como base fundamental a cooperação entre os governos.

Mesmo com todo o esforço para a descentralização, houve ainda grande concentração de poderes na União. Ademais, a distribuição de competências concorrentes, ao permitir que União e Estados tratem dos mesmos assuntos, gerou diversos conflitos de atribuições difíceis de gerenciar. Tem-se aqui o impasse objeto principal de estudo do presente trabalho: o que deveria ser resolvido de forma simples através da cooperação, muitas vezes sai da esfera do interesse coletivo e fica restrito ao interesse individual daquele ente federado que primeiro legislou sobre o tema.

Em termos gerais, o direito ambiental foi consolidado e composto por vários instrumentos que lhe permitem medidas tanto preventivas quanto punitivas em face da degradação do meio ambiente. A questão central é que o direito ambiental deve ser visto e entendido como um direito difuso e, portanto, de todos, em sentido oposto ao tratamento individualista que lhe é dado pelos governos.

O presente trabalho discute os problemas enfrentados pelo direito ambiental, tratando nas partes 2 e 3 da evolução e da competência legislativa do direito ambiental, passando a 4 a discutir sobre a importância da CR/88 na concretização do direito ambiental como direito fundamental. Por sua vez, a parte 5 estudará os reflexos do sistema federativo e da competência constitucional no meio ambiente e, por fim, discutirá os entraves ao poder de legislar dos Municípios gerados pelo sistema de competências constitucionais.

O presente trabalho de cunho teórico-documental utiliza-se de doutrinas, jurisprudência e leis para analisar os problemas gerados pelo sistema adotado no Brasil de divisão de competências entre os entes da Federação e os impactos causados ao meio ambiente, oriundos principalmente dos conflitos de competência entre esses entes.

O trabalho tem como marco teórico a obra de Machado (2013) e trata de tema de grande interesse tanto acadêmico quanto social por envolver os danos ao meio ambiente que afetam a coletividade em geral. Trata também do problema de conflito de competência dos entes da Federação e como isso atrapalha a conduta tanto de prevenção quanto de correção e punição após uma agressão sofrida pelo meio ambiente.

Tenta-se, ao final deste trabalho, demonstrar que vários dos impactos sofridos pelo meio ambiente poderiam ser evitados ou, ao menos, minimizados caso houvesse uma clara definição de qual ente deveria atuar ante um problema, evitando, assim, os possíveis conflitos de atribuições derivados desse sistema adotado no país.

2 Evolução do Direito Ambiental Brasileiro

Ao falar sobre evolução do direito ambiental e sua importância, necessário se faz voltar no tempo e buscar fatores que determinaram o seu surgimento, para então discutir sua consolidação e configuração nos dias atuais.

A história mostra que o homem sempre praticou ações predatórias na natureza e essa prática aliada ao convívio resultou em conflitos de interesses antes inexistentes, conforme leciona Magalhães (2002, p. 1):

"Esses fatos, evidentemente, produziram consequências na vida prática, dando surgimento a conflitos de interesse até então inexistentes. Geraram novas relações jurídicas, as quais passaram a exigir regulamentação a fim de preservar o equilíbrio social. Isto demonstra que ao explorar as riquezas naturais o homem produz fatos que a lei considera relevantes para proteção do direito. Por essa razão, as relações jurídicas ambientais são encontradas entre as mais antigas civilizações. Eis por que Osny Duarte Pereira registra, citando Paulo Ferreira de Souza que na dinastia Chow (1122 AC-255AC) havia uma recomendação imperial para a conservação de florestas. Em outras dinastias, que sucederam a Chow, houve outros fatos de destaque como o reflorestamento de áreas desmatadas e a criação de estações experimentais, segundo o citado autor."

Como dito por Magalhães (2002, p. 1), mesmo em épocas mais remotas já havia em diversas sociedades o espírito de proteção à natureza. Especificamente no caso do Brasil, devido à sua colonização, houve a importação de leis ambientais que vigoravam em Portugal, que à época já possuía uma legislação ambiental bastante evoluída. Essa peculiaridade trouxe benefícios para a colônia, conforme aponta Magalhães (2002, p. 3):

"Essas medidas foram compiladas nas Ordenações Afonsinas e introduzidas no Brasil por ocasião do seu descobrimento. Desde então, podemos observar que a legislação ambiental teve grande progresso em terras brasileiras.

Desenvolveu-se de tal forma, na fase colonial, que podemos considerar esse período como a fase embrionária de nosso direito ambiental. A partir daí, esse novo ramo jurídico não parou de crescer, chegando aos nossos dias como um direito especializado, de forte tendência publicista, destacando-se como um dos mais importantes da era contemporânea."

Percebe-se que o direito ambiental no Brasil teve, desde seu início, fortes bases para não ficar restrito à ideia de princípio informativo, mas, sim, se solidificar como um direito especializado, tal como explica Magalhães (2002, p. 6):

"Dizer que o direito ambiental situa-se mais como um princípio informativo e que lhe faltam princípios jurídicos e métodos próprios não o descaracteriza como um direito especializado. Informativos todos os outros ramos jurídicos também o são. O direito ambiental é um direito novo, moderno, de terceira geração, com extraordinário crescimento nos últimos tempos e já consolidado. A nova Constituição de 1988 deu-lhe dois princípios fundamentais que são suas linhas mestras: o da proteção ambiental (art. 225), que assegura a todos o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado; e o da função social da propriedade (art. 186), que exige para o exercício desse direito o aproveitamento racional e adequado dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente."

O direito ambiental evoluiu gradativamente em função das necessidades surgidas a cada momento da história, dada a evolução social. Visto ter passado por várias modificações ao longo destes séculos para se consolidar como um ramo do direito, importa fazer uma análise, ainda que breve, de suas fases, quais sejam Colonial, Imperial e Republicana do Brasil.

O período colonial foi marcado pela grande concessão de terras, as chamadas sesmarias, e a necessidade de madeira, especiarias e diversos artigos derivados da natureza com objetivo de atender às demandas econômicas do período. Ademais, a colonização brasileira foi marcada pela monocultura de cana-de-açúcar, que exigia grandes porções de terras para o seu cultivo, porções essas que foram conquistadas pelas queimadas, morte de árvores, redução das matas ciliares, além dos danos causados ao habitat de animais. Consequentemente, tem-se que nesse período o desmatamento foi cada vez maior a fim de atender às necessidades econômicas crescentes.

Esse momento histórico foi marcado por dois grandes períodos, tal como destaca Magalhães (2002, p. 27):

"Na fase colonial, há dois momentos que devem ser considerados. Um, até a instituição do Governo Geral, em 1548, período em que os colonizadores aplicaram pura e simplesmente a legislação reinol da nova colônia.

A lei da metrópole era a lei observada, sem qualquer preocupação com as peculiaridades locais. Outro, após 1548, quando o Governador Geral passou a expedir regimentos, ordenações, alvarás e outros instrumentos legais. Devemos considerar, pois, esse segundo momento como o nascimento do direito ambiental. Isto por que a partir daí a legislação ambiental só se desenvolveu, tomando corpo durante o século XVIII."

Ressalta-se que, mesmo em um período de natureza abundante, as agressões ao ambiente já despertavam preocupação quanto às consequências para as futuras gerações, como pode ser visto no relato de Bonifácio apud Silva (1963, p. 156):

"Nossas terras estão ermas, e as poucas que temos roteado são mal cultivadas, porque o são por braços indolentes e forçados; nossas numerosas minas, por falta de trabalhadores ativos e instruídos, estão desconhecidas ou mal aproveitadas; nossas preciosas matas vão desaparecendo, vítimas do fogo e do machado, da ignorância e do egoísmo; nossos montes e encostas vão-se escalvando diariamente, e com o andar do tempo faltarão as chuvas fecundantes, que favorecem a vegetação e alimentam nossas fontes e rios, sem o que nosso belo Brasil, em menos de dois séculos, ficará reduzido aos páramos e desertos da Líbia. Virá então esse dia (dia terrível e fatal), em que a ultrajada natureza se ache vingada de tantos erros e crimes cometidos."

Importantes evoluções no direito ambiental nessa fase foram: Ordenações Afonsinas, considerado o primeiro Código europeu que foi compilado e aplicado no Brasil; Ordenações Manuelinas, com foco no combate ao contrabando de pau-brasil; Regimento do Pau-Brasil, de 1605, considerado como a primeira lei de proteção florestal do Brasil; Primeiro Regimento de Cortes de Madeira, de 1799, estabelecendo regras rigorosas para derrubada de árvores; e, como grande marco para a proteção ambiental, tem-se a criação do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, em 1808.

A fase Imperial foi marcada pela contínua devastação das florestas em nome da necessidade de rendas do Tesouro, e, de acordo com Magalhães (2002, p. 32), havia um estímulo ao desmatamento e ao comércio de madeiras e do pau-brasil. O fim do sistema de sesmaria representou um período nefasto no Brasil, assim descrito por Magalhães (2002, p. 33):

"Trata-se da decisão do imperador que, a conselho de José Bonifácio, extinguiu o sistema sesmarial no Brasil em 17 de julho de 1822. Tal decisão criou uma nova realidade fundiária no país - a ocupação pura e simples da terra. O ato da posse. O título de propriedade perdeu seu significado. É a fase áurea do posseiro. Entramos num regime fundiário caótico, que se prolongou até o ano de 1850. Comentando a decisão imperial, diz Octavio de Mello Alvarenga: 'Era o final do sistema sesmarial e, ao mesmo tempo, a abertura da porta do revanchismo no setor fundiário, com o início de uma onda de total descaso pela obtenção de títulos, ou registro de terras: o invasor, o ocupante, o posseiro, enfim, iam tratando de fazer suas roças e multiplicar suas cabeças de gado. Importava pouco a formalidade translativa da propriedade'."

A consequência foi o aumento da devastação das florestas devido à livre-ocupação das terras, quando foram utilizadas as queimadas para abrir espaço para as lavouras sem que houvesse uma legislação efetiva que coibisse tais práticas, o que se somava às degradações constantes que se mantinham desde o período anterior.

Mesmo diante de um quadro tão grave, o período produziu algumas leis ambientais, das quais se destacam: Código Criminal, cujos arts. 178 e 257 impunham penas para o corte ilegal de madeira; Lei nº 601/1850 (Leis de Terras), através da qual a propriedade da terra deixava de ser um privilégio e passava a ser uma mercadoria. Essa Lei trouxe também uma inovação importante para o direito ambiental ao instituir o princípio da responsabilidade objetiva por dano ambiental e criar diversas sanções administrativas, penais e civis aos infratores.

Na fase Republicana, o direito ambiental se dividiu em três períodos compreendidos em Período de Evolução (1889 a 1981), Período de Consolidação (1981 a 1988) e Período de Aperfeiçoamento Ambiental, que se deu a partir de 1988.

O período de 1889 a 1981, considerado como a fase de evolução do direito ambiental, foi marcado por mudanças bastante significativas na legislação em vigor. Segundo Magalhães (2002, p. 40), as florestas que de início eram defendidas por representarem valor econômico inestimável passaram a ser vistas não só pelo lado econômico, mas também sob seu aspecto ecológico. Diversas leis foram criadas, sendo as mais importantes a Lei nº 6.453/77, que previu a responsabilidade objetiva em casos de danos nucleares, a lei que instituiu o Código Florestal (Lei nº 4.771/65); e, ainda, o Código de Águas (Decreto nº 24.643/1934).

Quanto ao segundo momento, de consolidação, sobreleva-se a edição da Lei nº 6.938/81, que trazia importantes instrumentos de política ambiental, como explica Magalhães (2002, p. 52):

"A Lei nº 6.938/81 criou, ainda, instrumentos de política ambiental, em seu art. 9º. Dentre eles, merecem destaque, pela importância que desempenham na atividade moderna, os seguintes: o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras."

Além disso, a Lei nº 6.938/81 trouxe outros importantes instrumentos de controle de polícia administrativa ambiental, tal como a previsão da responsabilidade objetiva do causador da poluição. Mesmo com tudo o que foi criado desde o período colonial, segundo Magalhães (2002, p. 53), o direito ambiental necessitava ainda de instrumentos mais eficazes para, de forma compulsória, evitar a agressão ao meio ambiente ou ao menos um instrumento processual que fizesse valer o direito do cidadão ao meio ambiente de qualidade e cuja ausência favorecia a ação predatória.

Essa situação foi resolvida com a promulgação da Lei nº 7.347/85, que criou a ação civil pública, conferindo legitimidade ao Ministério Público, à União, aos Estados, aos Municípios, às autarquias, às fundações, às empresas públicas e, ainda, às sociedades de economia mista ou às associações vinculadas à proteção ao meio ambiente, para ingressar em juízo em defesa da preservação ambiental, o que antes era inviável pela imposição do art. 6º do Código de Processo Civil (CPC).

Ao final desse período, o direito ambiental já estava consolidado e teve como marco a aprovação da Lei nº 7.486/86, que dedicava um capítulo especial à política ambiental.

O período chamado de aperfeiçoamento, que se deu a partir de 1988, teve como principal instrumento a CR/88 e, devido à sua importância, será tratado no capítulo seguinte em maiores detalhes.

3 A Importância da Constituição da República de 1988 na Efetivação do Direito Ambiental como Direito Fundamental

A história do direito ambiental denota que grande parte das iniciativas de proteção surgiu à medida que se elevavam as preocupações com degradações à natureza. Um bom exemplo disso foram as primeiras leis criadas após constatado o mal ocasionado pela proliferação da extração de madeira e o cultivo da cana-de-açúcar.

As Constituições brasileiras, em geral, ainda que de forma discreta, sempre apresentaram alguma referência em matéria ambiental. Mesmo a Constituição de 1934, a qual foi omissa em matéria ambiental, segundo Magalhães (2002, p. 43), trouxe algumas matérias pertinentes ao tema, tais como a competência privativa da União para legislar, por exemplo, sobre as riquezas do subsolo determinada no art. 5º, inciso XIX, alínea j.

O auge do direito ambiental se deu com a promulgação da CR/88, cujo Capítulo VI foi inteiramente dedicado ao assunto, além de prever outros dispositivos distribuídos ao longo do texto constitucional. O aperfeiçoamento do direito ambiental se deu com a criação da Secretaria do Meio Ambiente, que foi vinculada à Presidência da República e obteve status de Ministério, valendo mencionar, também, a centralização das atividades ambientais no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).

Após a Segunda Grande Guerra, deixou-se de olhar o meio ambiente de forma individual surgindo a preocupação com sua essência, centrando-se no destino da humanidade, em outras palavras, o pensamento voltado ao individualismo transfere-se para o coletivo e para a qualidade de vida como um todo.

Nasce, portanto, uma nova visão jurídica que equipara o direito ao meio ambiente aos direitos do homem, como os já consolidados direitos à liberdade e à igualdade. Como leciona Bonavides (2006, p. 563-569):

"Dotados de altíssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos da terceira geração tendem a cristalizar-se neste fim de século enquanto direitos que não se destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo, ou de um determinado Estado. Têm primeiro por destinatário o gênero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta. Os publicistas e os juristas já o enumeram com familiaridade, assinalando-lhe o caráter fascinante de coroamento de uma evolução de 300 anos na esteira da concretização dos direitos fundamentais. Emergiram eles da reflexão sobre temas referentes ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, à comunicação e ao patrimônio comum da humanidade."

Modernamente, já se entende que sem um ambiente equilibrado e saudável não há condições para qualidade de vida digna, e certamente se sacrificaria direitos como à liberdade, à igualdade e à vida saudável.

A CR/88 ratificou o que há muito se discutia, a saber, o direito ao meio ambiente é um direito fundamental e, portanto, deve estar incluso em seu rol. Para tanto, estabeleceu no art. 225 que todos têm direito a um meio ambiente equilibrado, sendo este um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. O legislador foi claro ao mostrar que proteger o meio ambiente é proteger a vida. Para Meirelles (1988, p. 1), as Constituições inseriram o direito à vida no topo dos direitos fundamentais e ampliou esse conceito no século XX:

"A proteção ambiental visa à preservação da natureza em todos os elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico, diante do ímpeto predatório das nações civilizadas que, em nome do desenvolvimento, devastam florestas, exaurem o solo, exterminam a fauna, poluem as águas e o ar(1). O fenômeno social que redundou em um afloramento da consciência ecológica é eminentemente contemporâneo e foi a partir das duas últimas décadas que mais se fizeram notar."

Portanto, pelo exposto, o direito ao meio ambiente pode e deve ser compreendido como uma extensão do direito constitucional à vida, pois a CR/88 trata a qualidade de vida como um direito fundamental, e o ambiente equilibrado e sadio sendo condição de vida digna, por razões lógicas, também está inserido no campo dos direitos fundamentais. Nesse sentido, Costa (2013, p. 102) afirma:

"O meio ambiente, onde se vive e desenvolve, é direito à vida sem nenhuma dúvida, prova disso foi a edição da Lei nº 10.257, de 2001, que veio regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituição Federal.

O Estatuto da Cidade, em seu art. 2º, inciso I, estabelece 'o direto à terra urbana, à moradia, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações', o que é conhecido como cidades sustentáveis."

Apesar de todo o esforço ao longo dos séculos para que o direito ambiental se consolidasse como um ramo do direito, somente com a CR/88 isso aconteceu. Foi a partir desse momento que criou-se um sistema de repartição de competências segundo o qual cada ente federado deveria atuar observando a competência que lhe foi designada. As implicações desse novo sistema no direito ambiental são o assunto que passa a ser discutido no próximo tópico.

4 Sistema Federativo, Competência Constitucional e seus Reflexos no Direito Ambiental

O Brasil, até a chegada da República em 1889, era um país unitário. Inspirado no modelo americano, e por força de lei, adotou a mesma sistemática dividindo o país em Estados-membros.

A grande diferença é que, no caso do Brasil, país de dimensões continentais, pouco povoado e quase sem meios de comunicação, a nova divisão em Estados-membros imposta por lei não favorecia o surgimento de um sentimento cívico, tal como no sistema americano, onde foi democraticamente implementada.

Característica principal dos Estados federais é a distribuição de competências, autonomia dos entes e permissão para ditar suas próprias regras. Inicialmente, o Brasil adotou uma federação dual com distribuição de competências de forma horizontal entre a União e os Estados-membros, o que na prática não se mostrou eficaz, uma vez que as matérias ficavam sob a competência de vários integrantes do Estado ocasionando entraves para gerir as situações.

A alternativa encontrada pelo legislador foi então redistribuir essas competências e adotar o federalismo cooperativo conforme disposto na CR/88. A característica desse sistema é a existência da competência privativa horizontal combinada com a competência vertical, dando origem às competências concorrentes e comuns.

Esse novo regime, chamado de Estado federal, criou através da CR/88 a repartição de competências entre os entes federados, que no caso brasileiro se dividiu em União, Distrito Federal, Estados e Municípios. Barroso (1982, p. 27) o define como:

"Modalidade de Estado composto, na qual se verifica a superposição de duas ordens jurídicas - federal, representada pela União, e federada, representada pelos Estados-membros -, coordenadas por um processo de repartição de competências determinado pela Constituição Federal, em que a União titulariza a soberania e os Estados-membros detêm a autonomia, participando, por um critério de representação, na formação da vontade federal."

A adoção deste regime pela CR/88 previu a repartição de competências da forma que abaixo se descreve.

O art. 21 da CR/88 cuida da competência material privativa da União, tratando, a título de exemplo, privativamente de assuntos de interesse nacional, sejam internos ou externos. Pode-se citar, ainda:

"Art. 21 - (...)

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social,

(...)

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

(...)

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições;

(...)

XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, de forma associativa (...)."

Em se tratando de competência privativa legislativa da União, prevê o art. 22 da CR/88, em seus incisos:

"Art. 22 - (...)

IV - águas, energia, informática, telecomunicação e radiodifusão;

(...)

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

(...)

XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza (...)."

Quanto às competências comuns aos entes federados, dispõe o art. 23 da CR/88:

"Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

(...)

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora (...)."

Sobre as competências concorrentes, o art. 24 da CR/88 define como sendo aquelas em que União, Estados e Distrito Federal poderão legislar sobre o mesmo assunto, estando a competência dos Municípios para legislar prevista no art. 30, inciso II, da CR/88. Portanto, cabe à União editar as normas gerais e aos demais entes federados o poder de complementar ou suplementar a legislação adequando a norma geral à realidade vivenciada por eles.

Ao Município, com relação à competência normativa ambiental, previu o art. 30 da CR/88:

"Art. 30 - (...)

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

(...)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual."

Muito embora a CR/88 tenha dado grande ênfase à delimitação de poderes para cada ente federado, na prática o que acontece é muito diferente, pois, por meio da análise da própria sistemática prevista no texto constitucional, percebe-se que a União detém o poder para legislar sobre matérias importantes relativas a direitos e deveres fundamentais, bem como para fixar regras de cunho geral em matéria de competência estadual.

A distribuição de competências pressupõe a autonomia dos entes federativos para que possam regular os seus próprios negócios via normas jurídicas por eles editadas. Tratando-se dos Municípios, o art. 30, inciso I, da CR/88, prevê competência para legislar sobre assuntos de interesse local. Sabe-se que, ao falar de questões ambientais, os Municípios são os primeiros a sentir os danos causados pelas indústrias, pela poluição do ar e pelo lixo produzido pela população, e, a partir do que dispõe a citada norma do art. 30 da CR/88, competirá a eles legislar em matéria ambiental, suplementando, completando ou editando normas, dentro das peculiaridades locais.

Dar aos Municípios o poder de legislar significa também dar-lhes o ônus de arcar com os custos dessa responsabilidade, na medida em que, para resolver os problemas de interesse local, necessariamente precisarão de recursos financeiros, o que na prática pressupõe transferência de encargos, visto que para se viabilizar as medidas há que se ter necessariamente o emprego de receitas financeiras.

Portanto, de nada adianta uma distribuição de competências muito bem definida e organizada sem que haja na prática condições para que essas previsões constitucionais possam ser realizadas. Se não houver independência financeira dos Municípios ou algum tipo de repasse de verbas, a permissão para que legislem se tornará inócua, principalmente sobre assuntos concernentes ao meio ambiente, que invariavelmente são de grande relevância e urgência.

A CR/88 objetivou, nessa esfera, conferir aos entes federados uma maior distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias e com isso descentralizar o exercício de poderes. Contudo, mesmo diante dessa tentativa de repartição, a União ainda continua com grande concentração de poderes, fator complicador do sistema, vez que gera inúmeros conflitos de competências e possibilidade de projetos descoordenados e atos de polícia superpostos. Assim, o que foi feito para gerar conexão entre os setores administrativos e dar agilidade ao sistema, devido à realidade brasileira, acabou por se mostrar de difícil implantação.

5 O Poder de Legislar do Município e os Entraves Gerados pelo Sistema de Competência Constitucional

Ante o exposto, depreende-se que a CR/88 objetivou, ao tratar de competência dos entes federados, a descentralização política, dando a cada ente federado a faculdade de criar ou editar normas jurídicas dentro de um determinado espaço territorial e de acordo com as peculiaridades locais. Somente com o advento da CR/88 os Municípios ganharam status de ente federado recebendo autonomia política e administrativa. A partir daí puderam exercer papel legislativo em matéria de interesse local para suplementar, complementar ou editar normas dentro dos limites constitucionais estabelecidos.

Essa condição de ente federativo e os poderes recebidos pela CR/88 estão dispostos em seu art. 30, que confere ao Município competência para legislar em assuntos de interesses locais, bem como suplementar as legislações federal e estadual, além de instituir e arrecadar tributos de sua competência. Leia-se:

"Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, em como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual."

Um dos problemas com o sistema de competências brasileiro está na precedência da União em relação aos Estados federados para legislar concorrentemente sobre o mesmo assunto. Como não há hierarquia entre os entes, surgem diversos conflitos de competências aos quais se tentou pôr fim através de princípios, em especial via princípio da predominância do interesse.

Sob essa ótica, tem-se que a União detém competência para cuidar de matérias e questões de interesse geral, os Estados disciplinam matérias e assuntos de interesse regional, restando aos Municípios os assuntos de interesse de predominância local, de modo que nos casos que envolvam assuntos de interesse de diferentes entes federados a decisão sobre a quem caberia a competência se resolveria via princípio da predominância de interesse. Contudo, a situação se complica quando é necessário saber se o interesse a ser considerado tem cunho municipal, regional ou nacional para então definir qual o ente tem a competência para legislar sobre a matéria.

No tocante às questões ambientais, excetuando-se o que está expressamente definido na CR/88 para os casos de competência privativa ou exclusiva, a competência concorrente não possui uma previsão normativa clara, carecendo de leis complementares que definam as formas de atuação ou qual será o ente responsável no caso concreto. Da forma como está disposto na CR/88, caso a União edite uma norma federal, outro ente não poderá sob a alegação de interesse local contrariá-la, podendo incorrer em inconstitucionalidade do ato.

Uma tentativa de resolver esse conflito foi a Lei Complementar nº 140, de 7 de dezembro de 2011, com o objetivo de fixar normas para cooperação entre os entes federados nos termos dos incisos III, VI e VII do caput do art. 23 da CR/88, que trata de competência comum relativa à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, assim definidas no art. 1º da LC nº 140.

Prevê a LC nº 140, em seus arts. 3º e 6º:

"Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no exercício da competência comum a que se refere esta Lei Complementar:

I - proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente;

II - garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais;

III - harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente;

IV - garantir a uniformidade da política ambiental para todo o país, respeitadas as peculiaridades regionais e locais.

(...)

Art. 6º - As ações de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão ser desenvolvidas de modo a atingir os objetivos previstos no art. 3º e a garantir o desenvolvimento sustentável, harmonizando e integrando todas as políticas governamentais."

Pretendia, nos dizeres de Machado (2011, p. 185), dentre outras medidas a LC nº 140, com fulcro no art. 3º, evitar sobreposição entre os entes e assim evitar problemas de conflitos de atribuições:

"Entre as finalidades contidas no art. 3º, está a de evitar-se a 'sobreposição entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições'. A Lei Complementar, contudo, não consegue, por ela mesma, evitar essa sobreposição, isto é, a duplicidade ou até a intervenção tríplice, como se vê em matérias como 'controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei'. Essa competência esta prevista para a União, art. 7º, XII; para os Estados, art. 8º, XII; e para os Municípios, art. 9º, XII. Dessa forma, enquanto não vier uma lei adequada para a matéria aludida, não pode vigorar o art. 13, caput, como a licença ambiental ou a autorização ambiental somente por um único ente federativo, pelo menos, no que concerne às matérias em que a delineação das atribuições administrativas não foi feita."

O que se percebe com a leitura da LC nº 140 é que, ainda que houvesse uma tentativa de se fixar normas mais claras e objetivas para a cooperação entre os entes federados, em relação à competência comum praticamente se manteve a situação anterior, conforme leciona Machado (2011, p. 192):

"A fixação de normas para a cooperação entre os entes federados feita pela Lei Complementar nº 140/2011 deixou muitas áreas de atuação dos entes federados com a competência comum idêntica à situação anterior da elaboração dessa lei, como a educação ambiental, a definição dos espaços territoriais protegidos e o controle do risco. A Lei Complementar nº 140/2011, que aponta em sua ementa tratar da proteção das paisagens naturais notáveis, deixou, contudo, de tratar do assunto, em sua parte dispositiva. Excetuando as competências outorgadas pelos arts. 21, 25, 29, 29-A e 30 da Constituição, todas as atribuições de competência da Lei Complementar nº 140/2011 ficarão, em cada caso, sujeitas à livre-adesão pelos entes federativos, que não podem ser constrangidos, sem violação constitucional, à abstenção do exercício da competência comum."

Ainda que se considere o objetivo do legislador ao separar as competências de acordo com cada ente federativo e com isso criar cooperação nos assuntos de interesse difusos como o meio ambiente, há que se destacar que grande parte das matérias ambientais, mesmo com edição de lei complementar, ficou sob o regime de competência privativa da União, previsto no art. 22 da CR/88, e comuns da União, dos Estados e dos Municípios, definidas no art. 23 da CR/88.

Grande parte dos conflitos surge da competência concorrente entre União e Estados em matéria de assuntos ambientais, definida no art. 23 da CR/88, vez que é difícil definir qual será o ente responsável para editar, suplementar ou complementar a lei. Como na maioria das vezes são os Municípios que sentem primeiro os impactos ambientais, portanto, interesse local, caberia a eles legislar para evitar os danos ao meio ambiente. No entanto, ocorre um impasse ao buscar a solução do problema, pois o Município, ao mesmo tempo em que deve adequar a norma ao interesse local, devido à hierarquia das normas constitucionais, fica impossibilitado de legislar quando a União tenha editado norma sobre o assunto.

Veja-se um exemplo do que pode acontecer na prática: determinado Município que tenha problemas com mineradoras, ao decidir implementar uma legislação mais rigorosa sobre o assunto e ao editá-la, se depara com uma lei estadual ou federal mais branda já editada. Pela regra de hierarquia das normas constitucionais não poderá o Município criar a norma alegando interesse local, pois estará se sobrepondo a uma lei estadual ou federal e, portanto, incorrerá em inconstitucionalidade a referida Lei.

O objetivo do regime federativo é trazer cooperação entre os entes e facilitar o controle, porém, em situações como essas prevalece, na maioria das vezes, o interesse do ente que mais se beneficia com o resultado econômico da atividade em detrimento da proteção ambiental, que deveria ser feita pelo ente federado que primeiro sofre os danos ambientais e, portanto, tem a obrigação de criar mecanismos para conter esse problema.

6 Considerações Finais

Séculos após a descoberta do Brasil, o direito ambiental encontra-se consolidado. Foi superada a discussão sobre sua importância no direito pátrio, hoje tão evidente. Um dos principais impulsos para seu surgimento, infelizmente, foi exatamente o que se pretende evitar, as degradações ambientais. Desde as épocas coloniais, só se tomavam medidas de proteção ambiental diante dos problemas surgidos, tais como os desmatamentos para o plantio da cana-de-açúcar.

A legislação ambiental, ainda passível de melhoras, teve seu auge com a CR/88, que dedicou um capítulo exclusivo ao meio ambiente, além de outros dispositivos ao longo do texto constitucional. A legislação ambiental evoluiu e atualmente é composta por vários instrumentos capazes de evitar os danos ambientais, bem como punir os responsáveis por estes.

A CR/88 adotou o sistema federalista, caracterizado pela distribuição de competências entre União, Estados e Municípios, com o objetivo de desburocratizar e distribuir ao longo das esferas nacional, estadual e municipal a responsabilidade pela fiscalização, pelo controle e pela punição dos causadores de danos ao meio ambiente.

A grande crítica a esse sistema está na permissão dada à União e aos Estados para que legislem concorrentemente sobre os mesmos assuntos. A ausência de coordenação entre os entes da Federação tem importado diversos conflitos de competência. Buscou-se a solução para o problema através do princípio da predominância de interesse ou, mais especificamente, aquele que primeiro sentisse o problema seria o responsável por resolvê-lo. Ocorre que na maioria das vezes o interesse próprio do ente se sobrepõe ao interesse de todos em detrimento dessa regra. Caso houvesse maior colaboração entre os agentes responsáveis, provavelmente se conseguiria maior efetividade e celeridade na aplicação e no controle das leis, minimizando problemas ambientais.

No tocante aos Municípios, o problema de conflitos de competência é ainda mais grave. Pelo art. 30 da CR/88, cabe ao Município legislar sobre assuntos de interesse local, e invariavelmente os danos ambientais são sentidos primeiro no seu território, pois nesses locais estão instaladas as grandes indústrias, maiores produtoras de agentes nocivos ao meio ambiente.

O Município tem o poder e o dever de intervir, mas fica impedido de legislar quando se depara com lei editada pela União ou pelo Estado, ainda que para adequar às suas peculiaridades e atender a um interesse local, sob pena de ter reconhecido a inconstitucionalidade dessa norma.

São indiscutíveis a evolução e a consolidação do direito ambiental ao longo desses séculos, mas não se pode negar que a proteção ao meio ambiente exige maior cooperação entre os entes federados na busca por estratégias para a solução de impasses, ainda que isso signifique abrir mão de um "pseudopoder" e deixar que o ente mais próximo do problema atue e resolva a situação em seu nascedouro.

Nessa mesma ideia de cooperação, é extremamente necessário que a União, detentora da maior parte dos poderes para legislar, adote uma postura mais flexível, permitindo que os demais entes que se deparam mais diretamente com os problemas ambientais tenham autonomia para legislar, ou, ainda, seja determinado de forma clara a quem cabe as responsabilidades para legislar, evitando, assim, os conflitos entre os governos.

A solução possível a esses conflitos passa pela observância do princípio da predominância do interesse, mas conjuntamente com a introdução de leis que deixem claras a função e a obrigação de cada ente na condução dos assuntos de matéria ambiental, evitando assim a colisão de interesse dos entes nas medidas públicas tomadas para a proteção do meio ambiente.

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PALAVRAS-CHAVE: Direito Ambiental. Poder de Polícia. Competências. Interesse.

SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Evolução do Direito Ambiental Brasileiro. 3 A Importância da Constituição da República de 1988 na Efetivação do Direito Ambiental como Direito Fundamental. 4 Sistema Federativo, Competência Constitucional e seus Reflexos no Direito Ambiental. 5 O Poder de Legislar do Município e os Entraves Gerados pelo Sistema de Competência Constitucional. 6 Considerações Finais. Referências.

TITLE: Police powers, conflicts and barriers to protecting the environment.

ABSTRACT: There is no question today the importance of environmental law and its environmental protection function. The CR/88 devoted a chapter to the subject, brought several points with the possibility of punishing polluters of nature and created a system of competence for the entities of the federation, giving each the power, included the police power, and the way in which they should treat environmental matters in order to reduce bureaucracy and facilitate decision making. What happened to see in practice is overlapping laws, poor enforcement and in cases of conflict of jurisdiction prevail "particular" interest of a being on the public interest. This theoretic documentary work, by deductive method, used the different notes of barriers generated by the system adopted by the Constitution in the distribution of powers analysis of the evolution of environmental law, show that there is no remedy and prevent the advancement of environmental degradation without clearly and concise cooperation between federal entities, the application of the principle of predominance of interest and mainly put aside interests inherent in each and weigh the collective over the individual.

KEYWORDS: Environmental Law. Police Power. Skills. Interest.

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______. Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Diário Oficial, Brasília, 9 dez. 2011, retificado em 12 dez. 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/LEIS/LCP/Lcp140.htm>. Acesso em: 30 mar. 2017.

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Notas:

*Trabalho financiado pelo Edital nº 05/2016 (Projeto nº FIP 2016/11173-S2) do FIP/PUC Minas, resultante dos Grupos de Pesquisas (CNPq): "Regulação Ambiental da Atividade Econômica Sustentável" (REGA) e "Centro de Investigação & Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade" (CEDIS)/(FCT-PT).

(1) Para analisar a ideia de desenvolvimento econômico em contraposição ao desenvolvimento sustentável e estudar um caso concreto, ver: BIZAWU; GOMES, 2016, p. 18-21.

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