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Doutrina

Função social da cidade: Norma-princípio, cláusula geral ou conceito jurídico indeterminado?


Autores:
CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli
MENDES, Leonardo José Martins

Resumo: O presente trabalho tem como foco compreender a essência e a distinção das expressões "funções sociais da cidade" e "função social da cidade", bem como sua intrínseca relação com o interesse local. Em um primeiro momento, embora possa parecer distinção de pouca relevância, entende-se primordial a compreensão jurídica dos termos, assim como sua extensão e limites aplicáveis à realidade local. Para isso, demonstra-se o conjunto de normas urbanísticas, em conformidade com a interpretação sistemática, delimitando o conteúdo das normas urbanísticas em âmbito municipal. Posteriormente, traça a distinção dos institutos em norma-princípio, cláusula geral ou conceito jurídico indeterminado. Para concluir, demonstra a relação das expressões objeto de estudo com o interesse local.

1 Introdução

O presente artigo busca responder a alguns questionamentos iniciais sobre o estudo da política urbana consagrada no texto constitucional de 1988. Pretende delinear breves considerações (essenciais) ao início da reflexão sobre as normas urbanísticas no Brasil, com o intuito de demonstrar o microssistema normativo de direito urbanístico. Ademais, como suas normas se comunicam e se relacionam, complementando-se e suplementando-se, com a finalidade de maior eficiência e eficácia social ao interesse local.

Neste sentido, pretende-se responder: O que significa a expressão "função social da cidade", em conformidade com o disposto pelo art. 182 da CF/88? Qual a natureza jurídica dessa expressão: princípio constitucional, cláusula geral ou conceito jurídico indeterminado? Qual seu conteúdo jurídico? Qual a extensão de sua aplicabilidade jurídica?

De acordo com o texto constitucional, a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Assim sendo, compreender o sentido e o alcance de referida expressão torna-se essencial ao estudo e à aplicação do direito urbanístico, bem como da política urbana que se pretende instituir.

Neste contexto, salienta-se que o estudo envolverá a ideia de direito urbanístico em seu critério de direito objetivo como o "conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos, sistematizados e informados por princípios apropriados, que tenha por fim a disciplina do comportamento humano relacionada aos espaços habitáveis"(1), e não em sua concepção de ciência jurídica, como "um ramo do direito público que tem por objeto normas e atos que visam à harmonização das funções do meio ambiente urbano, na busca pela qualidade de vida da coletividade"(2).

2 Evolução do Texto Constitucional e o Surgimento da Expressão "Funções Sociais da Cidade" na CF/88

"Cidade e urbe não eram palavras sinônimas no mundo antigo. A cidade era a associação religiosa e política das famílias e das tribos; a urbe, o lugar de reunião, o domicílio e, sobretudo, o santuário dessa sociedade. Não devemos imaginar as cidades antigas de acordo com as que costumamos ver nos dias atuais. Constroem-se algumas casas, nasce a aldeia; insensivelmente o número de casas aumenta, temos a cidade; e acabamos, havendo necessidade, por cercá-la de fosso e de muralha. A cidade, entre os antigos, não se formava com o decorrer do tempo pelo lento desenvolvimento do número dos homens e das construções. Fundava-se a cidade de uma só vez, inteiramente, em um só dia."(3)

Em breve análise do texto das constituições brasileiras, observa-se que a expressão cidade, embora já concebida há tempos, bem como de conhecimento dos cidadãos em geral, somente surge no texto constitucional de 1988.

A Constituição de 1824 e a de 1891 não possuem qualquer referência à expressão cidade. A Constituição de 1934 possui previsão; todavia, em ressalva sobre o amparo de produção e condições do trabalho, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos(4). Nas Constituições de 1937, 1946 e 1967 e na Constituição de 1967/Emenda Constitucional nº 01 de 1969, igualmente, não há nenhuma referência à cidade.

Na Constituição de 1988, como dito, surge a cidade como espécie jurídica distinta da caracterizada na definição físico-territorial do federalismo brasileiro, ou seja, o constituinte distinguiu expressamente o "município" de "cidade". Assim sendo, observa-se que há previsão expressa nos seguintes dispositivos: art. 29, XIII(5); art. 182(6); art. 242, § 2º(7); e art. 13, § 2º, do ADCT(8). Entretanto, somente o art. 182 da CF/88 trata da cidade em contexto de política urbana.

Embora seja clara e expressa a diferença entre cidade e município pelo texto constitucional, não tão evidente é saber o que é cidade e o que é município. Muitos são os requisitos para caracterizar um núcleo habitacional como urbano e compreender que nem todo núcleo habitacional consiste em uma cidade; ademais, que nem toda cidade é um município(9).

"Os conceitos demográfico e econômico não servem para definir as cidades brasileiras, que são conceitos jurídico-políticos, que se aproximam da concepção das cidades como conjunto de sistemas. O centro urbano no Brasil só adquire a categoria de cidade quando seu território se transforma em município. Cidade, no Brasil, é um núcleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas político-administrativo, econômico não agrícola, familiar e simbólico como sede do governo municipal, qualquer que seja sua população. A característica marcante da cidade no Brasil consiste no fato de ser um núcleo urbano, sede do governo municipal."(10)

De acordo com o texto constitucional, a política de desenvolvimento urbano será executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas pela Lei nº 10.257/01, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Neste contexto, no qual se prescreve a responsabilidade de execução da política de desenvolvimento urbano ao município, salienta-se que o constituinte estabeleceu que este ente da federação reger-se-á por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na CF/88 e na Constituição do respectivo Estado; ademais, dentre outros preceitos, estabelece que o município atenderá a iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico da cidade ou de bairros.

Percebe-se, pois, que a cidade consiste em ambiente determinado, com interesse específico, com peculiaridades locais, com necessidades e demandas muitas vezes restritas ao espaço característico da sociedade que lá vive. Assim sendo, passemos ao entendimento do microssistema de normas urbanísticas que, em tese, devem abarcar e regular as necessidades e demandas econômico-sociais das cidades.

3 Função Social da Cidade ou Funções Sociais da Cidade: a Interpretação Sistemática das Normas sobre Direito Urbanístico(11)

"O direito objetivo, de facto, não é um aglomerado caótico de disposições, mas um organismo jurídico, um sistema de preceitos coordenados ou subordinados em que cada um tem o seu porto próprio. Há princípios jurídicos gerais de que os outros são deduções e corolários, ou então vários princípios condicionam-se ou restringem-se mutuamente, ou constituem desenvolvimentos autônomos em campos diversos. Assim, todos os princípios são membros de um grande todo."(12)

Continuando com a concepção da cidade como categoria jurídica específica, ressalta o constituinte que o plano diretor, que deve ser aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório somente para cidades com mais de 20 mil habitantes, e será o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. E, assim sendo, por consequência, determina que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Diante de tal consciência normativa, tem-se que a cidade se torna o paradigma de interesses específicos a serem criados ou regulamentados, de acordo com suas especificidades, regionalismos, necessidades e, por que não dizer, hábitos e costumes característicos.

Com este raciocínio, inevitável consideramos a existência de funções sociais das cidades em detrimento de uma função social determinada ou preestabelecida. Tendo a compreensão de cidade como um complexo de situações geográficas e percepções econômico-sociais distintas, soma-se ao argumento a própria característica de existência de uma cidade, que nos sustenta em fundamento, pois trata-se de algo dinâmico, mutável, em construção e reconstrução constante, no qual suas demandas sociais e econômicas alteram-se e continuarão necessitando de reformulações na medida em que continuam se desenvolvendo, progredindo ou simplesmente crescendo em população: logo, funções sociais das cidades em conformidade com suas peculiaridades(13).

Neste contexto de variadas funções sociais das cidades, salienta-se que muito antes já se refletia sobre as funções urbanísticas e a concepção de urbanismo, que é a função pública regulada pelo direito urbanístico.

De acordo com Gastón Bardet, a primeira carta do urbanismo foi a Lei Cornudet, de 14 de março de 1919, em França. Todavia, em 1933, na Grécia, surge o documento denominado Carta de Atenas, elaborado pelo 4º Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), que busca a formulação da visão do Urbanismo Racionalista ou Urbanismo Funcionalista(14).

Atualmente, vigora a Nova Carta de Atenas de 2003, que estabeleceu novas funções dos espaços urbanos além das já consagradas: habitação, trabalho, circulação e recreação, delineadas na Carta de 1933. De acordo com a visão do Conselho Europeu de Urbanistas sobre a concepção das cidades para o século XXI, propõem-se uma rede de cidades que busque conservar a riqueza cultural e diversidade construída ao longo da história, que busque conectar-se por um complexo de redes funcionais; que busque a competitividade sem se esquecer da necessidade de colaboração e cooperação; e que busque contribuir para o bem-estar de seus habitantes e visitantes(15).

Percebe-se que se trata de uma visão de conteúdo extensivo, de concepção ideal, que envolve, por exemplo, o projeto de simultaneamente fomentar a competitividade e sustentar a cooperação e a colaboração: plano audacioso, interessante e exemplar, todavia, pouco aplicável a muitas cidades de países subdesenvolvidos, que ainda buscam pelos preceitos inicialmente delineados pela Carta de 1933: habitação, trabalho, circulação e recreação.

Assim sendo, e com mais esses argumentos, sustenta-se que as funções sociais das cidades consistem em características muito peculiares de desenvolvimento local ou regional, que podem se basear nas funções sociais de espaço urbano trazidas pelos documentos das Cartas de Atenas. Todavia, devem se ater muito mais às necessidades sociais locais ou regionais da cidade em questão. E nesse mesmo sentido o constituinte da CF/88, em sintonia com a reflexão que se propõe, dispôs sobre o direito urbanístico prevendo a competência legislativa concorrente desse ramo do direito público(16), assim como a responsabilidade municipal em promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano(17).

Sobre a competência municipal em matéria de direito urbanístico, tem-se que a doutrina, normalmente, argumenta com fundamento no art. 30, VIII, da CF/88, todavia, observando a concepção e as diretrizes da Nova Carta de Atenas de 2003, sustenta-se que o art. 30 e todos os seus incisos refletem o fundamento do direito urbanístico em âmbito municipal, pois todos os incisos prescrevem atribuições relacionadas à plena concretização do urbanismo, como dito, a função pública regulada pelo direito urbanístico.

O constituinte da CF/88 previu expressamente a responsabilidade do município em: a) legislar sobre assuntos de interesse local: o que corrobora com a ideia de atenção em observar as necessidades locais e regionais; b) a atribuição em criar e suprimir distritos: que passa pela concepção de planejamento e desenvolvimento territorial; c) a atribuição em organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial: o que ressalta a importância da mobilidade urbana (circulação); d) a atribuição em manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental e serviços de atendimento à saúde da população, que reflete a preocupação com o bem-estar da sociedade que habita o espaço urbano; e) a atribuição em promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; f) em promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local: atribuições em completa afinidade e coerência normativa com os preceitos estabelecidos pelos urbanistas, frisa-se, em conformidade com as propostas delineadas nos documentos denominados "Cartas de Atenas".

Todas essas atribuições municipais (art. 30 da CF/88) devem relacionar-se com a política de desenvolvimento urbano (art. 182 da CF/88) e serão realizadas/executadas pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas pela Lei nº 10.257/01, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

A Lei nº 10.257/01, Estatuto da Cidade, emerge em nosso sistema jurídico com o intuito de regulamentar os arts. 182 e 183 da CF/88, estabelecer diretrizes gerais da política urbana e outras providências, tornando, assim, plena a eficácia dos referidos artigos constitucionais: estabelecendo normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental(18).

Em seu conteúdo, traz disposições sobre os instrumentos da política urbana (do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; do IPTU progressivo no tempo; da desapropriação com pagamento em títulos; da usucapião especial de imóvel urbano; do direito de superfície; do direito de preempção; da outorga onerosa do direito de construir; das operações urbanas consorciadas; da transferência do direito de construir; do estudo de impacto de vizinhança), disposições sobre o plano diretor e sobre a gestão democrática da cidade. Todavia, "convém não superestimar os efeitos imediatos do Estatuto, pois ele, em larga medida, é ainda um conjunto normativo intermediário"(19).

"É verdade que várias de suas normas, dispensadas de qualquer complementação legislativa, são já diretamente invocáveis pelos interessados como base do estabelecimento de relações jurídicas concretas; são os casos dos capítulos relativos à usucapião especial de imóveis urbanos e ao direito de superfície, bem como das regras sobre a concessão de uso especial para moradia (editadas pela MP nº 2.220, de 04.09.01). Porém, tudo o mais exigirá desdobramentos legislativos ulteriores."(20)

Salienta-se, ainda, que o art. 42 da Lei nº 10.257/01 estabelece que o plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, que é obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes. Ademais, que deve conter as exigências fundamentais de ordenação da cidade, deverá, no mínimo: a) delimitar as áreas urbanas onde poderá ser aplicado parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização; b) oferecer o direito de preempção(21); c) fixar áreas em que o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário(22); d) fixar áreas onde poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário(23); e) delimitar área para aplicação de operações consorciadas(24); f) autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente(25); e, por fim, g) ter um sistema de acompanhamento e controle.

Na hierarquia das normas postas sobre o direito urbanístico, como delineado acima, temos as normas constitucionais dos arts. 182 e 183 da CF/88 - dentro do capítulo sobre política urbana; a Lei nº 10.257/01 - que regulamenta os arts. 182 e 183 da CF/88, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências; e os Planos Diretores dos Municípios - que são instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Assim sendo, pela interpretação sistemática proposta e com o argumento delineado sobre a existência de variadas funções sociais a depender da cidade que se busca analisar, sustenta-se que o plano diretor deve, somente, ter um conteúdo normativo mínimo, conforme previsto no art. 42 do Estatuto da Cidade e que este, por si só, é bastante e suficiente a permitir a posterior regulação urbanística com fundamento nas referidas variadas e específicas funções sociais das cidades, tendo em vista a compreensão de que o município consiste em um conjunto de cidades teoricamente urbanizadas.

Firmada a concepção do sistema normativo de direito urbanístico, necessário desvendarmos a matéria ou o fato social que este direito regulamenta: entender a função social das cidades em estreita relação com esse fenômeno, que muitas vezes é peculiar, com características específicas sobre a geografia da região ou a situação econômico-social, a depender o local que o fenômeno da urbanização ocorre.

4 As Funções Sociais das Cidades: Norma-Princípio, Cláusula Geral ou Conceito Jurídico Indeterminado

"Princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico. Eis porque: violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra."(26)

Como visto, o direito urbanístico "como conjunto de normas que tem por objeto organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade"(27), busca realizar a função pública do urbanismo e regular o fenômeno da urbanização.

Assim sendo, compreender que as funções sociais da cidade se expressam e se concretizam por meio dessa realidade social (urbanização e suas consequências) consiste em pressuposto primordial a desvendar a natureza jurídica e os possíveis desencadeamentos jurídicos da expressão constitucional "função social" (no contexto do direito urbanístico).

Assim, a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas pela Lei nº 10.257/01, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

A expressão funções sociais da cidade somente foi delineada pelo art. 182 da CF/88. Todavia, qual é a extensão jurídica dessa expressão? Trata-se de princípio constitucional, cláusula geral, ou conceito jurídico indeterminado? Embora possa parecer questionamento irrelevante, compreende-se que respondê-lo demonstra a diretriz, os limites e as consequências jurídicas que podem ser afetas à expressão - consagrada constitucionalmente.

Vejamos, pois, em breves considerações, os conceitos desses institutos e, após, passemos a responder aos questionamentos formulados.

De acordo com a professora Judith Martins-Costa, as cláusulas gerais constituem técnica legislativa que surge em contraposição à técnica casuística, "que conduz o intérprete a uma subsunção quase que automática do fato sob o paradigma abstrato"(28). Em outras palavras, enquanto a técnica casuística tem um caráter de rigidez ou imutabilidade, as cláusulas gerais consistem em disposições normativas com a vantagem de mobilidade, dotadas de grande abertura semântica(29).

"Multifacetárias e multifuncionais, as cláusulas gerais podem ser basicamente de três tipos, a saber: a) disposições de tipo restritivo, configurando cláusulas gerais que delimitam ou restringem, em certas situações, o âmbito de um conjunto de permissões singulares advindas de regra ou princípio jurídico (...); b) de tipo regulativo, configurando cláusulas que servem para regular, com base em um princípio, hipóteses de fato não casuisticamente previstas na lei; c) de tipo extensivo, caso em que servem para ampliar determinada regulação jurídica mediante a expressa possibilidade de serem introduzidos, na regulação em causa, princípios e regras próprios de outros textos normativos."(30)

Continuando sobre os institutos, de acordo com o Professor José dos Santos Carvalho Filho, conceitos jurídicos indeterminados são signos contidos em normas jurídicas, que, "por não terem exatidão em seu sentido, permitem que o intérprete ou o aplicador possam atribuir certo significado, mutável em função da valoração que se proceda diante dos pressupostos da norma"(31).

Percebe-se, pois, que a cláusula geral admite a interpretação sobre seu conteúdo (pressuposto normativo) e sobre a consequência jurídica (consequente normativo); já o conceito jurídico indeterminado admite a interpretação, apenas, do conteúdo (pressuposto normativo), pois a consequência jurídica (consequente normativo) já está expressa na norma.

Com este raciocínio, e em busca da reflexão delimitada, propõem-se, antes de tudo, a distinção entre a expressão funções sociais da cidade e o termo função social da cidade, que é aplicado a outros signos como "função social do contrato", "função social da propriedade", "função social da posse", dentre outros.

Assim sendo, a expressão funções sociais da cidade está prevista no art. 282 da CF/88 e consiste em princípio constitucional, norteador das normas urbanísticas, corolário, inclusive, da função social da propriedade.

O segundo, função social de determinada cidade, trata-se de cláusula geral, que deve ser interpretado em conformidade com o contexto geográfico e com as percepções econômico-sociais de cada cidade em questão, o que corrobora, aliás, a concepção delineada das variadas funções sociais das cidades, e não sobre a possibilidade de uma determinada função social da cidade.

Logo, função social da cidade é cláusula geral que deve ser interpretada em conformidade com o princípio constitucional das funções sociais da cidade e de acordo com o processo de urbanização da cidade que se analisa.

5 Conclusão

Portanto, retomando a proposta/reflexão inicial, tem-se que a expressão função social das cidades, em conformidade com o disposto pelo art. 182 da CF/88, deve ser compreendida como uma norma-princípio a nortear a interpretação e aplicação do direito urbanístico. Ademais, precipuamente, deve ser analisada como fonte da função social da propriedade (pública ou privada).

O conteúdo jurídico dessa expressão, bem como sua extensão e seus limites, como delineado pelas ideias do texto, não é definido, não é estático ou rígido, e será construído pela situação, levando-se em consideração o interesse local: a cidade específica que se busca a ordenação sustentável.

Saliente-se que a busca pelo exposto nas denominadas Cartas de Atenas consiste em atender às funções sociais da cidade. Todavia, como ressaltado, o interesse local da cidade singular que se busca a ordenação sustentável, com suas necessidades e demandas peculiares, é o que deve ser o objeto primordial de concretização das funções sociais da cidade.

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PALAVRAS-CHAVE: Função Social da Cidade. Norma-Princípio Constitucional. Interpretação Sistemática. Cláusula Geral. Interesse Local.

SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Evolução do Texto Constitucional e o Surgimento da Expressão "Funções Sociais da Cidade" na CF/88. 3 Função Social da Cidade ou Funções Sociais da Cidade: a Interpretação Sistemática das Normas sobre Direito Urbanístico. 4 As Funções Sociais das Cidades: Norma-Princípio, Cláusula Geral ou Conceito Jurídico Indeterminado. 5 Conclusão. Referências Bibliográficas.

TITLE: Social city function: standard-principle, clause general or legal concept indeterminate?

ABSTRACT: This work focuses on understanding the essence and the distinction of the expressions social functions of the city and social function of the city and its intrinsic relationship with the local interest. At first, although it may seem of little relevance distinction it means overriding the legal understanding of the terms, as well as its extent and limits at local reality. Therefore, it is demonstrated the set of urban regulations in accordance with the systematic interpretation, delimiting the content of urban regulations in Municipal levels. Later, traces of the institutes distinction in standard-principle general term or indeterminate legal concept. To conclude, shows the relationship of the object of study expressions with local interest.

KEYWORDS: Social Function of the City. Standard-Constitutional Principle. Systematic Interpretation. General Clause. Local Interest.

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Referências Bibliográficas

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Sites acessados na pesquisa:

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Notas:

(1) MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Introdução ao direito ecológico e ao direito urbanístico: instrumentos jurídicos para um futuro melhor. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1977. p. 56.

(2) DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de direito urbanístico. Barueri: Manoele, 2004. p. 32.

(3) COULANGES, Fustel; DENIS, Numa. A cidade antiga: estudo sobre o culto, o direito, as instituições da Grécia e de Roma. Trad. Jonas Camargo Leite e Eduardo Fonseca. 8. ed. Rio de Janeiro: Ediouro, 1999. p. 93.

(4) Constituição de 1934: "Art 121. A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País".

(5) Constituição de 1988: "Art. 29. (...) XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; (Renumerado do inciso XI, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)".

(6) Constituição de 1988: "CAPÍTULO II. DA POLÍTICA URBANA. Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor".

(7) Constituição de 1988: "Art. 242. (...) § 2º O Colégio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, será mantido na órbita federal".

(8) Constituição de 1988, ADCT: "Art. 13. (...) § 2º O Poder Executivo designará uma das cidades do Estado para sua Capital provisória até a aprovação da sede definitiva do governo pela Assembleia Constituinte".

(9) SILVA, José dos Santos. Direito urbanístico brasileiro. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 24.

(10) SILVA, José dos Santos. Direito urbanístico brasileiro. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 25-26.

(11) ATALIBA, Geraldo. Sistema constitucional tributário. São Paulo: RT, 1968. p. 4: "O caráter orgânico das realidades componentes do mundo que nos cerca e o caráter lógico do pensamento humano conduzem o homem a abordar as realidades que pretende estudar, sob critérios unitários, de alta utilidade científica e conveniência pedagógica, em tentativa de reconhecimento coerente e harmônico da composição de diversos elementos em um todo unitário, integrado em uma realidade maior. (...) A esta composição de elementos, sob a perspectiva unitária, se denomina sistema".

(12) FERRARA, Francesco. Interpretação e aplicação das leis. 4. ed. Coimbra: Arménio Amado, 1987. p. 143.

(13) Disponível em: <http://portal.iphan.gov.br/uploads/ckfinder/arquivos/Carta%20de%20Atenas%201933.pdf>. Acesso em: 9 ago. 2015.

(14) CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. Teoria geral de direito urbanístico. Salvador: Juspodivm, 2015. p. 88-89.

(15) LA NOUVELLE CHARTE D'ATHÈNES. 2003. Disponível em: <www.ceu-ectp.org>. Acesso em: 13 ago. 2015.

(16) "Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico. § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário."

(17) "Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

(18) "Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei. Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental."

(19) DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade: Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 54.

(20) DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade: Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 54.

(21) Lei nº 10.257/01: "Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. § 1º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência. § 2º O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1º, independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel".

(22) Lei nº 10.257/01: "Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário. § 1º Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno. § 2º O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana. § 3º O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área".

(23) Lei nº 10.257/01: "Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário".

(24) Lei nº 10.257/01: "Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas. § 1º Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. § 2º Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas: I - a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; II - a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente. III - a concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam tecnologias visando a redução de impactos ambientais, e que comprovem a utilização, nas construções e uso de edificações urbanas, de tecnologias que reduzam os impactos ambientais e economizem recursos naturais, especificadas as modalidades de design e de obras a serem contempladas. (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013)".

(25) Lei nº 10.257/01: "Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de: I - implantação de equipamentos urbanos e comunitários; II - preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; III - servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. § 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput. § 2º A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir".

(26) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 54.

(27) SILVA, José dos Santos. Direito urbanístico brasileiro. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 38.

(28) MARTINS-COSTA, Judith. O direito privado como um "sistema em construção". Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 35, n. 139, jul./set. 1988.

(29) Idem.

(30) Idem.

(31) SANTOS FILHO, José dos. Manual de direito administrativo. 22. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 54: "É o que sucede com expressões do tipo 'ordem pública', 'bons costumes', 'interesse público', 'segurança nacional' e outras do gênero. Em palavras diversas, referidos conceitos são aqueles cujo âmbito se apresenta em medida apreciável incerto, encerrando apenas uma definição ambígua dos pressupostos a que o legislador conecta certo efeito de direito".

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